Справа № 640/20714/18 Суддя (судді) першої інстанції: Літвінова А.В.
06 березня 2019 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Ключковича В.Ю.,
суддів Сорочка Є.О.,
Беспалова О.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2018 року (суддя Літвінова А.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, третя особа - державне підприємство "Селидіввугілля" про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії, -
ОСОБА_4 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, у якому просив суд:
- визнати протиправними дії Міністерства енергетики та вугільної промисловості України щодо видання наказів від 07.11.2018 №557 та від 30.11.2018 №609;
- визнати протиправними та нечинними накази Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 07.11.2018 №557 та від 30.11.2018 №609.
Також, у зв'язку із надходженням заяви про забезпечення позову, за наслідками її розгляду, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.12.2018 забезпечено позов шляхом зупинення дії наказів Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 07.11.2018 №557 «Про реорганізацію Державного підприємства «Селидіввугілля» та від 30.11.2018 №609 «Про внесення змін до наказу Міненерговугілля від 07.11.2018 №557» до набрання законної сили судовим рішенням, ухваленим за наслідками розгляду цієї адміністративної справи.
20.12.2018 позивачем до суду першої інстанції було подано заяву про збільшення позовних вимог, відповідно до якої позивач збільшує позовні вимоги і просить суд:
- визнати протиправними дії Міністерства енергетики та вугільної промисловості України щодо видання наказу від 18.12.2018 №646;
- визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 18.12.2018 №646.
Крім того, позивачем подано заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 18.12.2018 №646 та заборони вчиняти дії з реорганізації державного підприємства «Селидіввугілля».
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2018 року заяву представника ОСОБА_4 про забезпечення адміністративного позову задоволено. Зупинено дію наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 18.12.2018 №646 до набрання законної сили судовим рішенням, ухваленим за наслідками розгляду цієї адміністративної справи. Заборонено Міністерству енергетики та вугільної промисловості України вчиняти дії з реорганізації Державного підприємства «Селидіввугілля» до набрання законної сили судовим рішенням, ухваленим за наслідками розгляду цієї адміністративної справи.
Не погоджуючись з ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2018 року з підстав невідповідності висновків суду обставинам справи, ОСОБА_3 подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати таку ухвалу, а заяву позивача про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову залишити без задоволення.
В апеляційній скарзі ОСОБА_3 зазначає, що накази Міненерговугілля, які оскаржуються позивачем у даній справі, від 30.11.2018 № 09, від 18.12.2018 № 646, встановлюють права та обов'язки ОСОБА_3, який визначений в тексті наказів. Наказом Міненерговугілля від 18.12.2018 № 46 призначено ОСОБА_3 Головою комісії з реорганізації ДП «Селидіввугілля». Таким чином, адміністративний суд ухвалою від 21.12.2018 про забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії наказу Міненерговугілля від 18.12.2018 № 46 вирішив питання про права та обов'язки ОСОБА_3
Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що на момент подання позивачем заяви про забезпечення позову 20.12.2018 позивача було звільнено на підставі п.1 ст.41 КЗпП України з посади генерального директора ДП «Селидіввугілля» наказом Міненерговугілля від 12.12.2018 № 119-к/к, а тому правовідносини позивача та відповідача припинені, однак суд першої інстанції зазначену обставину не дослідив. Приймаючи оскаржувану ухвалу суд безпідставно виходив з того, що позивач займає посаду генерального ректора ДП «Селидіввугілля», що не відповідає дійсності. Апелянт вказує, що ознаки протиправності наказу відповідача від 18.12.2018 № 646 відсутні. Зазначено, що дії Міненерговугілля щодо реорганізації ДП «Селидіввугілля» шляхом приєднання до ДП «Національна вугільна компанія», які заборонені оскаржуваною ухвалою, передбачені затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 № 733 Планом заходів на 2017 рік щодо реалізації Концепції реформування та розвитку вугільної промисловості на період до 2020 року, а також розпорядженням Кабінету Міністрів України від 06.12.2017 № 1019 «Про утворення державного підприємства «Національна вугільна компанія», таким чином, заборона оскаржуваною ухвалою Міністерству енергетики та вугільної промисловості України вчиняти дії з реорганізації державного підприємства «Селидіввугілля» виходить далеко за межі позовних вимог, прав та інтересів позивача, перешкоджають здійсненню відповідачем затверджених Урядом заходів реформування вугледобувної галузі.
Відзиви на апеляційну скаргу від інших учасників справи до суду апеляційної інстанції не надходили.
Сторони у судове засідання не з'явились, про дату, час і місце судового засідання повідомлені належним чином.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
Відповідно до ч. 2 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.
Згідно ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.
У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю - доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів прийшла до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Так, як вбачається з матеріалів справи, 18.12.2018 Міністерством енергетики та вугільної промисловості України було прийнято наказ від 18.12.2018 №646 «Про реорганізацію державного підприємства «Селидіввугілля», яким вирішено, в тому числі, реорганізувати державне підприємство «Селидіввугілля», утворити комісію з реорганізації Державного підприємства «Селидіввугілля», до якої включено, зокрема, ОСОБА_3 - голову комісії.
В обґрунтування заяви про забезпечення позову зазначено, що видання Міністерством енергетики та вугільної промисловості України наказу від 18.12.2018 № 646 спрямоване на ухилення від виконання ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.12.2018 у цій справі про забезпечення позову, що суперечить імперативним приписам щодо обов'язковості судового рішення, а також наголошено, що такі дії суперечать статуту державного підприємства «Селидіввугілля» в частині встановлення складу комісії з припинення діяльності цього підприємства.
Задовольняючи заяву ОСОБА_4 про забезпечення позову суд першої інстанції виходив з того, що всупереч вимогам щодо формування комісії з реорганізації Державного підприємства «Селидіввугілля», відповідач включив до складу комісії з реорганізації цього державного підприємства особу, яка не може бути включена до складу такої комісії, що свідчить про наявність ознак очевидної протиправності дій Міністерства енергетики та вугільної промисловості України. Зазначено, що встановлення заборони відповідачу вчиняти дії з реорганізації державного підприємства «Селидіввугілля» та зупинення дії оскаржуваного наказу носить тимчасовий характер, не скасовує його, не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямоване на забезпечення виконання заходів забезпечення позову, встановлених ухвалою суду від 13.12.2018, та рішення суду у разі задоволення адміністративного позову та недопущення настання його негативних наслідків для позивача.
Колегія суддів не може погодитись з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі. Метою застосування заходів забезпечення позову є, перш за все, захист прав позивача до ухвалення рішення у справі.
За змістом статті 150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
При цьому, колегія суддів зазначає, що при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову та доведеності належними доказами обставин, на які посилається заявник в заяві; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Таким чином, суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи наявна хоча б одна з вищенаведених обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
За правилами частини 1 статті 77 КАС України тягар доведення необхідності вжиття заходів забезпечення позову з наданням відповідних доказів покладається саме на позивачів, які ініціюють таке клопотання.
Згідно роз'яснень постанови Пленуму Верховного Суду України від 22.12.2006 № 9 "Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову" та постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 року № 2 "Про практику застосування адміністративним судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства під час розгляду адміністративних справ", при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії. Заходи з забезпечення позову можуть бути вжиті судом лише в межах предмета позову та не повинні порушувати прав осіб, що не є учасниками даного судового процесу. Суди не вправі вживати такі заходи до забезпечення позову, які є фактично рівнозначними задоволенню позовних вимог.
З матеріалів справи колегією суддів встановлено, що заява про забезпечення позову не містить беззаперечних мотивів, за якими позивач вважає, що захист саме його прав, свобод та інтересів буде неможливим без вжиття відповідних заходів і для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також не вказано в чому полягає значимість таких зусиль і наскільки значні витрати будуть позивачем при цьому понесені.
В той же час, наявність очевидних ознак протиправності рішення відповідача, на які посилається позивач у своїй заяві про забезпечення позову, може бути встановлена судом тільки на підставі з'ясування фактичних обставин справи, оцінки належності, допустимості та достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв'язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за наслідком розгляду справи по суті.
Відповідно до ч. 5 ст. 151 КАС України зупинення дії нормативно-правового акта як захід забезпечення позову допускається лише у разі очевидних ознак протиправності такого акта та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта.
Однак, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що до адміністративного позову та заяви про забезпечення позову позивачем не додано жодних належних доказів, з яких суд першої інстанції, на час постановлення оскаржуваної ухвали, міг би встановити будь-яких ознак протиправності оскаржуваних наказів.
Разом із цим, колегією суддів не встановлено існування обставин, які б вказували на можливість завдання шкоди правам та інтересам позивача до прийняття у справі судового рішення, або неможливості у наслідок невжиття заходів забезпечення позову у майбутньому захисту таких прав та інтересів чи необхідності докласти значних зусиль та витрат для відновлення таких прав та інтересів при виконанні у майбутньому судового рішення, якщо його буде прийнято на користь позивача.
Крім того, колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції в оскаржуваній ухвалі зазначив, що наказ Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 18.12.2018 №646 за своєю сутністю є тотожнім наказу відповідача від 07.11.2018 №557 зі змінами, внесеними наказом від 30.12.2018 №609, дія яких зупинена ухвалою суду від 13.12.2018, в аспекті прийняття рішення про реорганізацію Державного підприємства «Селидіввугілля».
Однак, зазначений висновок суду є хибним з огляду на таке.
Ухвалою від 13.12.2018 було зупинено дію наказів відповідача від 07.11.2018 зі змінами, внесеними наказом від 30.12.2018 №609, з посиланням на ознаки їх протиправності, які, згідно з ухвалою суду, полягають у відсутності повноважень на підписання наказу від 07.11.2018 №557 у особи, що його підписала.
В даному ж випадку, наказ відповідача від 18.12.2018 №646 підписаний Міністром енергетики та вугільної промисловості України, повноваження якого не викликають сумніву. Зазначеним наказом скасовані раніше накази від 07.11.2018 №557 та від 30.12.2018 №609, дію яких зупинено судом.
Таким чином, ознаки очевидної протиправності наказу відповідача від 18.12.2018 № 646 відсутні.
Колегія суддів також зазначає, що предметом розгляду у цій справі є спір щодо правомірності дій Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, його посадових осіб з прийняття рішень про реорганізацію Державного підприємства «Селидіввугілля» та створення комісії з припинення (реорганізації) цього державного підприємства, у тому числі в аспекті її персонального складу. При цьому, зупинення дії оспорюваних наказів відповідача про реорганізацію Державного підприємства «Селидіввугілля» за ухвалою суду від 13.12.2018 фактично означає зупинення здійснення будь-яких заходів з реорганізації цього державного підприємства в цілому, до набрання законної сили судовим рішенням у цій справі.
Разом з тим, позовні вимоги обмежуються вимогами щодо скасування окремих наказів Міненерговугілля, які зазначені в позовній заяві та є індивідуальними актами. Позовні вимоги, за визначенням, спрямовані на захист прав та інтересів певної особи (позивача). При цьому заходи забезпечення позову, вжиті оскаржуваною ухвалою, а саме: заборона Міністерству енергетики та вугільної промисловості України вчиняти дії з реорганізації Державного підприємства «Селидіввугілля», за своїми наслідками виходять за межі позовних вимог та обмежують реалізацію державних програм, затверджених на державному рівні, які стосуються інтересів держави та великого кола осіб.
Так, дії Міненерговугілля щодо реорганізації ДП «Селидіввугілля» шляхом приєднання до ДП «Національна вугільна компанія», які заборонені оскаржуваною ухвалою, передбачені затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 № 733 Планом заходів на 2017 рік щодо реалізації Концепції реформування та розвитку вугільної промисловості на період до 2020 року, а також розпорядженням Кабінету Міністрів України від 06.12.2017р. № 1019 «Про утворення державного підприємства «Національна вугільна компанія».
Таким чином, заборона оскаржуваною ухвалою Міністерству енергетики та вугільної промисловості України вчиняти дії з реорганізації державного підприємства «Селидіввугілля» виходить за межі позовних вимог, прав та інтересів позивача, перешкоджають здійсненню відповідачем затверджених Урядом заходів реформування вугледобувної галузі.
Колегія суддів звертає увагу на те, що Міненерговугілля виконувало рішення Уряду, яке на сьогоднішній день є чинним, а ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2018 року фактично блокує здійснення владних повноважень Кабінету Міністрів України та Міністерства енергетики та вугільної промисловості.
Отже, дослідивши заяву позивача про вжиття заходів забезпечення позову, фактичні обставини справи, виходячи із співмірності таких заходів заявленим позовним вимогам і відповідності виду забезпечення позову позовним вимогам, колегія суддів приходить до висновку про відступіть підстав для задоволення заяви про забезпечення позову.
Отже, доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в оскаржуваній ухвалі та є підставою для її скасування.
Згідно п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
У відповідності до ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
У зв'язку з вищевикладеним, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої порушено норми процесуального права при недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, що призвело до неправильного вирішення питання щодо вжиття заходів забезпечення позову, а відтак апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2018 року про забезпечення позову підлягає скасуванню.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 312, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2018 року скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні заяви ОСОБА_4 про забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 18.12.2018 №646 та заборони вчиняти дії з реорганізації державного підприємства «Селидіввугілля» відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя В.Ю.Ключкович
Судді Є.О. Сорочко
О.О. Беспалов