30 січня 2019 року
м. Київ
Справа №816/594/14
Провадження № 11-1331апп18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу фізичної особи - підприємця ОСОБА_3 (далі - ФОП ОСОБА_3) на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 30 березня 2017 року (суддя Бойко С. С.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2017 року (судді Старостін В. В., Рєзнікова С. С., Бегунц А. О.) у справі № 816/594/14 за позовом прокурора Чорнухинського району Полтавської області (далі - прокурор) до Чорнухинської районної державної адміністрації Полтавської області (далі - Чорнухинська РДА), треті особи: ФОП ОСОБА_3, Державне підприємство «Пирятинське лісове господарство» (далі - ДП «Пирятинське лісове господарство»), Полтавське державне лісогосподарське підприємство «Полтаваоблагроліс» (далі - ПДЛП «Полтаваоблагроліс»), про скасування розпоряджень та
У лютому 2014 року прокурор звернувся до суду з позовом до Чорнухинської РДА, в якому з урахуванням заяви про уточнення та зміну підстав позову просив визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Чорнухинської РДА від 21 червня 2013 року № 151 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) на земельну ділянку із земель водного фонду - замкнену штучну водойму (ставок)».
На обґрунтування позову прокурор зазначив, що 21 червня 2013 року голова Чорнухинської РДА видав розпорядження № 151 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) на земельну ділянку із земель водного фонду - замкнену штучну водойму (ставок)», яким затверджено ФОП ОСОБА_3 технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) на земельну ділянку із земель водного фонду - замкнену штучну водойму (ставок) загальною площею 20,7278 га, з них: землі під гідротехнічними спорудами площею 0,1265 га, водне дзеркало загальною площею 16,2 га, прибережна захисна смуга - 4,4013 га, на умовах оренди терміном 49 років на території Харсіцької та Луговиківської сільських рад Чорнухинського району Полтавської області за межами населених пунктів. Цим же розпорядженням ФОП ОСОБА_3 надано в оренду вищевказану ділянку для рибогосподарських потреб. На думку прокурора, вказане розпорядження є незаконним та підлягає скасуванню, як видане на порушення вимог статей 17, 122-124, пункту 12 Перехідних положень Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та пункту 2 частини першої статті 21 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації», оскільки земельна ділянка лісогосподарського призначення офіційно та у встановленому законом порядку не була вилучена з користування ДП «Пирятинське лісове господарство», натомість вже розпочата процедура передачі її в користування ФОП ОСОБА_3
Полтавський окружний адміністративний суд постановою від 30 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2017 року, адміністративний позов задовольнив.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, представник ФОП ОСОБА_3 в касаційній скарзі зазначив, що вказані судові рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права. На думку скаржника, між суб'єктами господарювання ДП «Пирятинське лісове господарство», ПДЛП «Полтаваоблагроліс» та ФОП ОСОБА_3 існує спір щодо права користування спірною земельною ділянкою, а відтак такий спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій та закрити провадження в адміністративній справі.
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 11 липня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року вказану касаційну скаргу було передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 09 листопада 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 26 листопада 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України, оскільки в справі відсутні клопотання її учасників про розгляд справи за їх участю, а характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін у судовому засіданні.
У запереченнях (відзиві) на касаційну скаргу заступник прокурора Полтавської області зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно встановили обставини справи та ухвалили судові рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права. У зв'язку з викладеним заступник прокурора Полтавської області просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі та запереченнях на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що 21 червня 2013 року розпорядженням голови Чорнухинської РДА № 151 затверджено ФОП ОСОБА_3 технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) на земельну ділянку із земель водного фонду - замкнену штучну водойму (ставок) загальною площею 20,7278 га, з них: землі під гідротехнічними спорудами площею 0,1265 га, водне дзеркало загальною площею 16,2 га, прибережна захисна смуга - 4,4013 га, на умовах оренди терміном 49 років на території Харсіцької та Луговиківської сільських рад Чорнухинського району Полтавської області за межами населених пунктів. Цим же розпорядженням ФОП ОСОБА_3 надано в оренду вищевказану ділянку для рибогосподарських потреб.
03 грудня 2013 року прокурор виніс постанову про проведення перевірки в порядку прокурорського нагляду за додержанням та застосуванням вимог земельного законодавства в діяльності Чорнухинської РДА, Харсіцької сільської ради та Відділу Держземагентства в Чорнухинському районі Полтавської області.
Під час проведення перевірки було встановлено, що Державною інспекцією сільського господарства в Полтавській області було проведено перевірку з питань дотримання вимог чинного земельного законодавства при прийнятті рішень (розпоряджень) Чорнухинською РДА протягом 2013 року, за результатами якої складено акт від 19 листопада 2013 року № 5, яким, зокрема, встановлено, що відповідно до картографічних матеріалів перерозподілу Харсіцької та Луговиківської сільських рад з'ясовано, що земельна ділянка площею 4,4013 га під прибережною захисною смугою, яку оскаржуваним розпорядженням відповідача надано в оренду ФОП ОСОБА_3, є земельною ділянкою лісового фонду та перебуває в постійному користуванні ДП «Пирятинське лісове господарство». Передача в користування (оренду) земельних ділянок лісового фонду ФОП ОСОБА_3 загальною площею 4,4013 га є подвійним наданням цієї земельної ділянки. Договір оренди між Чорнухинською РДА та ФОП ОСОБА_3 - відсутній, що є використанням земельних ділянок без правовстановлюючих документів, відсутність оформлених речових прав на земельні ділянки є порушенням статей 125, 126 ЗК України.
08 січня 2014 року Прокуратурою Чорнухинського району Полтавської області було внесено подання № 81-02вих14 на ім'я голови Полтавської обласної державної адміністрації з вимогою скасувати розпорядження від 21 червня 2013 року № 151.
Вказане подання було підтримано Полтавським обласним управлінням водних ресурсів.
Голова Полтавської обласної державної адміністрації листом від 30 січня 2014 року № 210/01-52 відхилив подання прокурора у зв'язку з відсутністю в обласної державної адміністрації повноважень щодо скасування вищевказаного розпорядження.
Вважаючи вказане розпорядження відповідача від 21 червня 2013 року № 151 незаконним та таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства, прокурор звернувся до суду з цим позовом.
Обставини справи її учасниками під сумнів не ставляться.
Задовольняючи адміністративний позов прокурора, Полтавський окружний адміністративний суд, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що відповідач розпорядженням від 29 червня 2013 року № 151 затвердив технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) на земельну ділянку із земель водного фонду - замкнену штучну водойму (ставок) загальною площею 20,7278 га на території Луговиківської та Харсіцької сільських рад, у той час як на порушення частини першої статті 123 ЗК України проект землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки не розроблявся та не затверджувався.
При цьому суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що цей позов підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими ці висновки судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свободвід 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України(тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС Українисуб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС Українивизначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, прокурор звернувся до адміністративного суду з позовом, направленим на поновлення порушеного відповідачем права користування ДП «Пирятинське лісове господарство» та ПДЛП «Полтаваоблагроліс» земельною ділянкоюлісового фонду.
Отже, цей позов подано на поновлення прав ДП «Пирятинське лісове господарство» та ПДЛП «Полтаваоблагроліс»у сфері земельних відносин.
За правилами пункту 6 частини першої статті 12 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України; у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, в яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.
Оскільки спірні правовідносини пов'язані із захистом порушеного, на думку прокурора, права користування земельною ділянкою третіх осіб у справі, що випливає із земельних відносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ГПК України.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
1. Касаційну скаргу фізичної особи - підприємця ОСОБА_3 задовольнити.
2. Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 30 березня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2017 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. С. Золотніков
Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук Л. І. Рогач
Д. А. Гудима І. В. Саприкіна
В. І. Данішевська О. М. Ситнік
О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич
В. С. Князєв О. Г. Яновська
Л. М. Лобойко