05.02.2019 року м. Дніпро Справа № 908/479/17
Центральний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
головуючого судді: Кощеєва І.М. ( доповідач ),
суддів: Кузнецової І. Л., Подобєда І.М.
секретар судового засідання Пінчук Є.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу
Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області
на рішення господарського суду Запорізької області від 19.07.2018 р.
( колегія суддів: Носівець В.В. головуючий суддя, судді Зінченко Н.Г., Мірошниченко М.В., м. Запоріжжя, повний текст підписано 03.08.2018 р. )
по справі
за позовом Заступника прокурора Запорізької області,
м. Запоріжжя
до відповідачів: 1. Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області,
смт. Кирилівка Запорізької області;
2. Комунального підприємства "Розвиток курортної зони",
смт. Кирилівка Запорізької області
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні прокуратури, як позивача у справі:
1. Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області,
м. Запоріжжя;
2. Виконавчий комітет Кирилівської селищної ради
Якимівського району Запорізької області,
смт. Кирилівка Запорізької області;
3. Державна екологічна інспекція у Запорізькій області,
м. Запоріжжя
про визнання незаконним і скасування рішення Кирилівської селищної ради від 26.06.2014 р. № 22 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення обєктів рекреаційного призначення КП "Розвиток курортної зони"; визнання незаконним і скасування рішення Кирилівської селищної ради від 23.12.2014 р. № 35 "Про передачу земельної ділянки у постійне користування КП "Розвиток курортної зони"; про зобов'язання Відповідача-2 повернути територіальній громаді смт. Кирилівка в особі Кирилівської селищної ради земельну ділянку кадастровий номер 2320355400:11:001:0465, площею 1,6163 га, розташовану за адресою: вул. Коса Федотова, смт. Кирилівка, Якимівський район, Запорізька область.
Рішенням господарського суду Запорізької області від 19.07.2018 р. у справі № 908/479/17 задоволено позов Заступника прокурора Запорізької області :
- визнано незаконним і скасовано рішення Кирилівської селищної ради від 26.06.2014 р. № 22 Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення обєктів рекреаційного призначення КП Розвиток курортної зони;
- визнано незаконним і скасовано рішення Кирилівської селищної ради від 23.12.2014 р. № 35 «Про передачу земельної ділянки у постійне користування КП Розвиток курортної зони»;
- зобов'язано Комунальне підприємство Розвиток курортної зони повернути територіальній громаді смт. Кирилівка в особі Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області земельну ділянку кадастровий номер 2320355400:11:001:0465, площею 1,6163 га, розташовану за адресою: вул. Коса Федотова, смт. Кирилівка, Якимівський район, Запорізька область.
Не погодившись з прийнятим рішенням суду, Кирилівська селищна рада Якимівського району Запорізької області звернулась до Донецького апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просить рішення господарського суду Запорізької області від 19.07.2018 р. у справі № 908/479/17 скасувати та прийняти нове, яким у позові відмовити повністю.
Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги, Скаржник посилається на те, що подання прокурором позову без зазначення контролюючого органу та додержання порядку проведення перевірки додержання нормземельного законодавства - є порушенням норм чинного законодавства та перевищення повноважень з боку прокуратури. Перевірка дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування. юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю відноситься до компетенції Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру, тому прокурор має довести той факт, що цей орган не здійснює свої повноваження у встановленому законом порядку, з яких причин, а також не може бути залучений до участі у справі в якості Позивача. Усунення компетентного органу від виконання повноважень контролю, виконання цих функційпрокуратурою замість визначеного орану - є зловживанням та перевищенням повноважень з боку прокуратури.
При цьому Скаржник зазначає, що рішення Кирилівської селищної ради від 26.06.2014 р. № 22 відноситься до актів ненормативного характеру, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Відповідно до сталої судової практики скасування такого акта не породжує наслідків для суб'єктів земельних правовідносин, а позов, предметом якого є рішення органу місцевого самоврядування щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою, не може бути задоволений, оскільки таке рішення органу місцевого самоврядування вичерпало свою дію шляхом виконання і не породжує правових наслідків.
Водночас, на думку Скаржника, прокуратура не надала належних доказів на підтвердження своєї вимоги щодо скасування рішення Кирилівської селищної ради від 23.12.2014 р. № 35. Так, Позивач виходить лише з того, що земельна ділянка знаходиться в межах 2 км. від узрізу води Азовського моря, а тому відноситься до земель водного фонду. Разом з тим, прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою. Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації. Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках усіх категорій земель, крім земель морського транспорту. Прокуратурою не наданого жодного доказу на підтвердження того факту, що спірна, земельна ділянка відноситься до земель водного фонду до прибережних захисних смуг.
Скаржник наголошує на тому, що до набрання чинності судовим рішенням про скасування документів, на підставі яких проведено державну реєстрацію прав, а також наступного скасування записів про проведену державну реєстрацію прав та направлення вимоги землевласника про повернення земельної ділянки, позовна вимога Прокурора про повернення земельної ділянки є передчасною та необгрунтованою в зв'язку з відсутністю юридичного факту порушення прав землевласника.
У відзиві на апеляційну скаргу Заступник прокурора Запорізької області не погоджується з доводами апеляційної скарги та вважає рішення суду першої інстанції у вказаній справі законним та обґрунтованим.
В обгрунтування своїх заперечень, Прокурор посилається на те, що правовідносини, пов'язані з розпорядженням землями із державної чи комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес, а незаконність рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає. На важливість питання захисту суспільних інтересів, шляхом забезпечення гарантованого законом обмеження забудови та використання земель на узбережжі моря, зазначено у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Депаль проти Франції», яке застосовано до правовідносин аналогічних спірним Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 30.05.2018 у справі № 469/1393/16-ц. Крім того, доводи Відповідача щодо відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави у вказаній справі та недотримання порядку такого представництва вже спростовані постановою Донецького апеляційного господарського суду від 19.04.2017 р. у справі № 908/479/17, якою скасовано ухвалу місцевого господарського суду про повернення вказаного позову з цих підстав.
Оскільки звернення до суду з цим позовом спрямоване на захист земель комунальної власності як власності територіальної громади та Українського Народу в цілому, у Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області як у органу контролю, відсутні повноваження щодо звернення до суду цим позовом, а тому Прокурор пред'явив його самостійно в інтересах держави як Позивач.
Також, Прокурор вказує на те, що органи державної екологічної інспекції України не наділені повноваженнями щодо перевірки законності рішень органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями у межах прибережних захисних смуг моря, оскільки їх функції обмежені виключно контролем за встановленням таких смуг та їх використанням. Відповідно і повноважень на звернення до суду з такими позовами державна екологічна інспекція не має.
Прокурор зазначає, що наступне рішення селищної ради від 23.12.2014 р. № 35 про передачу землі у постійне користування напряму залежало від прийняття і виконання попереднього рішення від 26.06.2014 р. № 22. Прийняття органом місцевого самоврядування обох спірних рішень є послідовним і похідним в силу закону, тому вони є взаємопов'язаними та підлягають визнанню недійсними з метою відновлення правового порядку в частині меж компетенції органів влади та місцевого самоврядування, відновлення правового становища, яке існувало до порушення права територіальної громади на землю.
Щодо розміру та правового статусу прибережної захисної смуги морів, то Прокурор вказує на те, що така смуга визначена законом, тому доводи Відповідача, що така захисна смуга існує лише у разі її визначення окремим проектом землеустрою є безпідставними та спростовуються нормами чинного законодавства. Надані Прокурором докази у своїй сукупності підтверджують, що земельна ділянка (кадастровий номер 2320355400:11:001:0465), яка є предметом спору у вказаній справі, на момент прийняття спірних рішень селищної ради належала до категорії земель водного фонду. Разом з тим, земельні ділянки водного фонду, зокрема розташовані в межах прибережних захисних смуг у смт. Кирилівка, до яких належить спірна земельна ділянка, не можуть передаватись у постійне користування комунальному підприємству «Розвиток курортної зони», адже це підприємство не є відповідним державним підприємством, вичерпний перелік яких наведено у ст. 59 Земельного кодексу України.
Прокурор у відзиві на апеляційну скаргу, також вказує на те, що право постійного користування спірною землею зареєстровано за КП «Розвиток курортної зони» на підставі рішення Кирилівської селищної ради, яке згідно із вимогами ст. ст. 16, 21 ЦК України підлягає визнанню недійсним та скасуванню, тому правова підстава для використання цієї землі комунальним підприємством відпаде. Наведене свідчить про наявність правових підстав для повернення КП «Розвиток курортної зони» земельної ділянки на березі Азовського моря на користь власника на підставі ст. 1212 ЦК України.
За твердженням Прокурора його позовна вимога про повернення земельної ділянки направлена саме на захист інтересів територіальної громади селища Кирилівка як власника спірної землі, а не Кирилівської селищної ради, яка розпорядилась спірною землею з порушенням вимог закону, тобто всупереч волі громади. Правова можливість повернення земельних ділянок комунальної власності територіальним громадам в особі органів місцевого самоврядування у разі звернення прокурора з позовами про визнання незаконними відповідних рішень рад, недійсним правовстановлюючих документів на землю та як наслідок повернення землі визначена у постановах Верховного Суду України у справах № № 6-3090 цс 15, 6-3079 цс 15.
У відзиві на апеляційну скаргу КП "Розвиток курортної зони" підтримує доводи апеляційної скарги, посилаючись на те, що господарським судом не було досліджено питання права прокурора на звернення до суду в розумінні ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», за змістом якої передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Також, Комунальне підприємство вказує на те, що прокуратурою не наданого жодного доказу на підтвердження того факту, що спірна земельна ділянка відноситься до земель водного фонду. Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок визначаються ст. 20 ЗК України та передбачають, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. В заявленому позові Прокурор не ставить питання про недоліки проекту землеустрою спірної земельної ділянки, не перевіряє її якість та достовірність, не порушує питання про недбалість розробника документації, тому не має права вважати недійсним акти місцевого самоврядування, прийняті на підставі дійсного проекту землеустрою, погодженого з усіма відповідними контролюючими органами.
Ухвалою Донецького апеляційного господарського суду від 17.09.2018 р. відкрито аппеляційне провадження за апеляційною скаргою Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області на рішення господарського суду Запорізької області від 19.07.2018 р. у справі № 908/479/17 та встановлено строк до 05.10.2018 р., для подання іншими учасниками судового процесу відзиву на апеляційну скаргу, в порядку, визначеному ст. 263 Господарського процесуального кодексу України.
Указом Президента України від 29.12.2017 р. № 454/2017 "Про ліквідацію апеляційних господарських судів та утворення апеляційних господарських судів в апеляційних округах" ліквідовано Дніпропетровський апеляційний господарський суд та Донецький апеляційний господарський суд; утворено Центральний апеляційний господарський суд в апеляційному окрузі, що включає Дніпропетровську, Запорізьку та Кіровоградську області, з місцезнаходженням у місті Дніпрі.
Донецький апеляційний господарський суд з 03.10.2018 р. припинив здійснення правосуддя у зв'язку із публікацією в газеті "Голос України" повідомлення про початок роботи Центрального апеляційного господарського суду.
Відповідно до ч. 5 ст. 31 ГПК України у разі ліквідації або припинення роботи суду справи, що перебували у його провадженні, невідкладно передаються до суду, визначеного відповідним законом або рішенням про припинення роботи суду.
У зв'язку з припиненням діяльності з відправлення правосуддя Донецьким апеляційним господарським судом, справа № 908/479/17 передана до Центрального апеляційного господарського суду.
Відповідно до ч. 7 ст. 31 ГПК України справа, передана з одного суду до іншого в порядку, встановленому цією статтею, повинна бути прийнята до провадження судом, якому вона надіслана.
Автоматизованою системою документообігу Центрального апеляційного господарського суду для розгляду даної справи було визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Кощеєв І.М. ( доповідач ), судді - Кузнецова І.Л., Широбокова Л.П.
Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 23.10.2018 р., колегію суддів у складі: головуючий суддя - Кощеєв І.М. ( доповідач ), судді - Кузнецова І.Л., Широбокова Л.П., прийнято до свого провадження справу № 908/479/17 за апеляційною скаргою Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області на рішення господарського суду Запорізької області від 19.07.2018 р. Розгляд апеляційної скарги призначено на 27.11.2018 р.
21.11.2018 р. на адресу Центрального апеляційного господарського суду від Заступника прокурора Запорізької області надійшло письмове клопотання про його участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції із забезпеченням її проведення в Господарському суді Запорізької області.
Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 21.11.2018 р. у справі № 908/479/17 ухвалено провести судове засідання 27.11.2018 р. в режимі відеоконференції.
Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 27.11.2018 р. розгляд справи відкладено на 20.12.2018 р.
Розпорядженням керівника апарату суду від 19.12.2018 р., у зв'язку з перебуванням у відрядженні судді Широбокової Л.П., призначено проведення повторного автоматизованого розподілу судової справи № 908/479/17, відповідно до п. 2.4.6 Засад використання автоматизованої системи документообігу суду у Центральному апеляційному господарському суді, затверджених рішенням, оформленим протоколом зборів суддів Центрального апеляційного господарського суду № 2 від 08.10.2018 р. зі змінами.
Автоматичною системою документообігу для розгляду справи визначено суддю-доповідача Кощеєва І. М. у складі колегії суддів: Кузнецової І.Л., Подобєда І.М.
Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 19.12.2018 р., колегією суддів у складі: головуючий суддя - Кощеєв І.М. (доповідач), судді - Кузнецова І.Л., Подобєд І.М., прийнято апеляційну скаргу Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області на рішення господарського суду Запорізької області від 19.07.2018 р. у справі № 908/479/17 до свого провадження.
Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 20.12.2018 р. по справі оголошено перерву в судовому засіданні до 05.02.2019 р.
28.12.2018 р. на адресу Центрального апеляційного господарського суду від Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області надійшло письмове клопотання про його участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції із забезпеченням її проведення в Господарському суді Запорізької області.
Для розгляду вказаного клопотання, розпорядженням керівника апарату суду від 28.12.2018 р., у зв'язку з перебуванням у відпустці судді Подобєда І.М., призначено проведення повторного автоматизованого розподілу судової справи № 908/479/17, відповідно до п. 2.4.6 Засад використання автоматизованої системи документообігу суду у Центральному апеляційному господарському суді, затверджених рішенням, оформленим протоколом зборів суддів Центрального апеляційного господарського суду № 2 від 08.10.2018 р. зі змінами.
Автоматичною системою документообігу для розгляду справи визначено суддю-доповідача Кощеєва І. М. у складі колегії суддів: Кузнецової І.Л., Орєшкіної Е.В.
Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 29.12.2018 р., колегією суддів у складі: головуючий суддя - Кощеєв І.М. ( доповідач ), судді - Кузнецова І.Л., Орєшкіна Е.В., прийнято апеляційну скаргу Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області на рішення господарського суду Запорізької області від 19.07.2018р. у справі № 908/479/17 до свого провадження.
Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 29.12.2018 р. відмовлено Головному управлінню Держгеокадастру у Запорізькій області в задоволенні клопотання про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції у справі № 908/479/17.
16.01.2019 р. на адресу Центрального апеляційного господарського суду від Заступника прокурора Запорізької області надійшло письмове клопотання про його участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції із забезпеченням її проведення в Господарському суді Запорізької області.
Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 18.01.2019 р. задоволено клопотання Заступника прокурора Запорізької області про його участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції та ухвалено судове засідання у справі № 908/479/17 провести в режимі відеоконференції 05.02.2019 р.
18.01.2019 р. на адресу Центрального апеляційного господарського суду від Державної екологічної інспекці у Запорізькій області надійшло письмове клопотання про його участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції із забезпеченням її проведення в Господарському суді Запорізької області.
Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 18.01.2019 р. задоволено клопотання Державної екологічної інспекці у Запорізькій області про його участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції та ухвалено судове засідання у справі № 908/479/17 провести в режимі відеоконференції 05.02.2019 р.
Розпорядженням керівника апарату суду від 04.02.2019р., після усунення обставин, що зумовили заміну члена колегії - судді Подобєда І.М., призначено проведення повторного автоматизованого розподілу судової справи № 908/479/17, відповідно до п. 2.4.6 Засад використання автоматизованої системи документообігу суду у Центральному апеляційному господарському суді, затверджених рішенням, оформленим протоколом зборів суддів Центрального апеляційного господарського суду №2 від 08.10.18р. зі змінами.
Автоматичною системою документообігу для розгляду справи визначено суддю-доповідача Кощеєва І. М. у складі колегії суддів: Кузнецової І.Л., Подобєда І.М.
Відповідно ст. 269 ГПК України, переглядаючи в апеляційному порядку судові рішення, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об'єктивно не залежали від нього. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. У суді апеляційної інстанції не приймаються і не розглядаються позовні вимоги та підстави позову, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Суд апеляційної інстанції саме в межах доводів та вимог апеляційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права.
У судовому засіданні, яке відбулося 05.02.2019 р. в режимі відеоконференції була оголошена вступна та резолютивна частини постанови Центрального апеляційного господарського суду.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників Прокурора та сторін, дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та заперечення проти неї, перевіривши матеріали справи, колегія суддів Центрального апеляційного господарського суду вважає, що в задоволенні апеляційної скарги слід відмовити, а рішення господарського суду залишити без змін виходячи з наступного.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, рішенням Кирилівської селищної ради від 26.06.2014 р. № 22 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення об'єктів рекреаційного призначення КП "Розвиток курортної зони" надано дозвіл комунальному підприємству "Розвиток курортної зони" на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 1,6163 га для розміщення об'єктів рекреаційного призначення, яка розташована в смт. Кирилівка, вул. Коса Федотова, р-н б/в "Гідросталь".
Рішенням Кирилівської селищної ради від 23.12.2014 р. № 35 "Про передачу земельної ділянки у постійне користування КП "Розвиток курортної зони" затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 1,6163 га, кадастровий номер 2320355400:11:001:0465, розташованої за адресою: Запорізька область, Якимівський район, вул. Коса Федотова.
П. 2 вказаного рішення передано в постійне користування КП "Розвиток курортної зони", за рахунок земель житлової та громадської забудови смт. Кирилівка, земельну ділянку загальною площею 1,6163 га, кадастровий номер 2320355400:11:001:0465, для розміщення об'єктів рекреаційного призначення, що розташована за адресою: Запорізька область, Якимівський район, смт. Кирилівка, вул. Коса Федотова.
На підставі вказаних рішень КП "Розвиток курортної зони" оформлено право постійного користування земельної ділянкою площею 1,6163 га, кадастровий номер 2320355400:11:001:0465, розташованої за адресою: Запорізька область, Якимівський район, вул. Коса Федотова, про що в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстрі прав власності на нерухоме майно, Державному реєстрі Іпотек, Єдиному реєстрі заборон відчуження об'єктів нерухомого майна внесено відповідний запис.
Предметом спору у цій справі є питання відповідністі прийнятих Кирилівською селищною радою рішень № 22 від 26.06.2014 р. та № 35 від 23.12.2014 р. щодо спірної земельної ділянки вимогам ст. ст. 59, 60, 186-1 Земельного кодексу України ( далі ЗК України), ст. ст. 85, 88 Водного кодексу України ( далі ВК України ) та, відповідно, повернення земельної ділянки власнику.
Згідно з приписами ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт, а також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
В основу оскаржуваного рішення покладено висновки місцевого господарського суду про те, що спірна земельна ділянка, з огляду на її віднесення до земель водного фонду та розташування в межах прибережних захисних смуг не могла бути надана у постійне користування комунальному підприємству "Розвиток курортної зони", оскільки підприємство не є відповідним державним підприємством, вичерпний перелік яких наведено у ст. 59 ЗК України. Внаслідок невідповідності рішень Кирилівської селищної ради від 26.06.2014 р. № 22 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення об'єктів рекреаційного призначення КП "Розвиток курортної зони" та від 23.12.2014 р. № 35 "Про передачу земельної ділянки у постійне користування КП "Розвиток курортної зони" вимогам земельного та водного законодавства, зазначені рішення підлягають визнанню незаконними та скасуванню, земельна ділянка поверненню власнику.
Колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновком суду попередньої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог Прокурора з огляду на таке.
Підставами для визнання акта недійним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі.
Отже, як слушно зазначив суд пешої інстанції - Позивач ( в даному випадку Прокурор ) повинен довести, що застосування до нього оспорюваного рішення має наслідком порушення його прав, свобод та інтересів (в даному випадку порушує інтереси держави).
Рішення Кирилівської селищної ради від 26.06.2014 р. № 22 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення об'єктів рекреаційного призначення КП "Розвиток курортної зони" та від 23.12.2014 р. № 35 "Про передачу земельної ділянки у постійне користування комунального підприємства "Розвиток курортної зони", які оспорюються прокурором, є юридичною формою рішення цього органу, яке породжує певні правові наслідки для комунального підприємства "Розвиток курортної зони", отже є актом ненормативного характеру (індивідуальним актом).
Ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (в редакцій, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.
Згідно ст. 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" - місцеве самоврядування здійснюється на принципах законності.
Ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та іншими законами.
Відповідно до ст. 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" - сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішенням Конституційного суду України від 16.04.2009 р. N 7-рп/2009 передбачено, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України.
З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
В якості підстави для визнання незаконними та скасування оспорюваних рішень Кирилівської селищної ради, Прокурор зазначив, що земельна ділянка площею 1,6163 га, кадастровий номер 2320355400:11:001:0465, яка знаходиться за адресою: смт. Кирилівка, вул. Коса Федотова, передана у постійне користування КП "Розвиток курортної зони" в порушення ст.ст. 85, 88 Водного кодексу України, ст.ст. 59, 60, 186-1Земельного кодексу України, ст. 9 Закону України "Про державну землевпорядну експертизу", оскільки зазначена земельна ділянка розташована на відстані 8 - 25 метрів від Утлюцького лиману та 287 метрів від урізу води Азовського моря, тобто, в силу положень ст. 88 Водного кодексу України належить до земель прибережної захисної смуги Азовського моря та пляжної зони Утлюцького лиману.
Відповідно до ч.ч. 2, 3 ст. 152 ЗК України власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його права на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування збитків. Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом: визнання прав; відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; визнання угоди недійсною; визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; відшкодування заподіяних збитків; застосування інших, передбачених законом, способів.
Згідно зі ст.ст. 19, 20 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, у тому числі: землі сільськогосподарського призначення, землі рекреаційного призначення, землі водного фонду. Віднесення їх до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання відповідно до ст. 21 ЗК України недійсними рішень про надання земель, угод щодо земельних ділянок, відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною тощо.
Згідно з положенням ч. 1 ст. 3 ВК України ( у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин ) усі води ( водні об'єкти ) на території України становлять її водний фонд.
Ч. 2 ст. 3 ВК України ( у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин ) визначає, що до водного фонду України належать: 1) поверхневі води: природні водойми (озера), водотоки (річки, струмки), штучні водойми (водосховища, ставки) і канали; інші водні об'єкти; 2) підземні води та джерела; 3) внутрішні морські води та територіальне море.
Відповідно до ч. 1 ст. 58 ЗК України та ст. 4 ВК України до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами; прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.
Таким чином, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані об'єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню і належній експлуатації водного фонду, виконують певні захисні функції.
Відповідно до ст. 60 Земельного кодексу України, ст. 88 Водного кодексу України уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води, яка належить до земель державної власності. Ці землі не можуть передаватися у приватну власність і повинні використовуватися у режимі обмеженої господарської діяльності.
За положеннями ч. 4 ст. 88 ВК України ( у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин ) у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися.
У разі відсутності землевпорядної документації та встановлення в натурі меж щодо прибережних захисних смуг, збереження водних об'єктів має бути досягнуто шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених ст. 88 Водного кодексу України ( наведене знайшло своє відображення у постанові Верховним Судом України від 21.05.2014 у справі № 6-16цс14 ).
Тобто, віднесення земельної ділянки до такої, що розташована у межах прибережної захисної смуги ( ст. ст. 58, 60 ЗК України ), може підтверджуватися не тільки відповідною землевпорядною документацією, а й шляхом урахування нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених ст. 88 ВК України та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 р. № 486 та Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05.11.2004 р. № 434.
Згідно з п. 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05.11.2004 р. № 434, у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об'єктів природоохоронний орган забезпечує їх збереження, шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених ст. 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час встановлення водоохоронної зони. Порядок та умови виготовлення проектів землеустрою, в тому числі й щодо прибережних смуг, визначаються ст. ст. 50, 54 Закону України "Про землеустрій".
Таким чином, як слушно зауважив суд першої інстанції землі, зайняті поверхневими водами, природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки), каналами й іншими водними об'єктами, та землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які поширюється окремий порядок надання й використання.
Отже, прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено особливий режим.
Існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене нормами закону (ст. 60 ЗК України, ст. 88 ВК України). Відтак відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.
Колегія суддів погоджується з висновком місцевого господарського суду про те, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених ст. 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення. Надання у користування земельних ділянок, які знаходяться у прибережній захисній смузі, без урахування обмежень, зазначених у ст. 59 ЗК України, суперечить нормам ст. ст. 83, 84 цього Кодексу.
Як встановленого господарським судом ДП "Запорізький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" виконано геодезичні роботи із встановлення меж земельної ділянки з кадастровим номером 2320355400:11:001:0465 площею 1,6163 га із визначенням відстані до урізу води Утлюцького лиману Азовського моря. За результатами проведених робіт складено топографічний план, відповідно до якого відстань від вищевказаної земельної ділянки до урізу води Утлюцького лиману Азовського моря становить: з північної сторони точка № 3 - 25,74 метрів, з південної сторони точка № 2 - 8,41 метрів.
В Пояснювальній записці, наданій до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування КП "Розвиток курортної зони", зазначено, що земельна ділянка знаходиться на відстані 287 метрів від урізу води Азовського моря.
Наведене підтверджує, що спірна земельна ділянка перебуває в межах прибережної. захисної смуги та відноситься до земель водного фонду.
Чинним законодавством установлено особливий правовий режим використання земель водного фонду.
Ст. 59 ЗК України передбачено обмеження щодо набуття таких земель у приватну власність, надання їх у постійне користування та встановлено можливість використання таких земель для визначених цілей на умовах оренди.
Так, частиною 3 ст. 59 ЗК України (у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що землі водного фонду за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування надаються у постійне користування: а) державним водогосподарським організаціям для догляду за водними об'єктами, прибережними захисними смугами, смугами відведення, береговими смугами водних шляхів, гідротехнічними спорудами, а також ведення аквакультури тощо; б) державним підприємствам для розміщення та догляду за державними об'єктами портової інфраструктури; в) державним рибогосподарським підприємствам, установам і організаціям для ведення аквакультури.
Отже, як вірно вказав суд першої інстанції з урахуванням зазначених норм права ( у редакціях, які були чинними на час виникнення спірних правовідносин ) спірна земельна ділянка, з огляду на її віднесення до земель водного фонду та розташування в межах прибережних захисних смуг не могла бути надана у постійне користування комунальному підприємству "Розвиток курортної зони", оскільки підприємство не є відповідним державним підприємством, вичерпний перелік яких наведено у ст. 59 Земельного кодексу України.
Більш суворий режим використання встановлений ст. 88 ВК України для пляжної зони. Так, у межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води, що включає: території, розташовані між лінією максимального відпливу та лінією максимального напливу хвиль, зареєстрованих під час найсильніших штормів, а також територію берега, яка періодично затоплюється хвилями; прибережні території - складені піском, гравієм, камінням, ракушняком, осадовими породами, що сформувалися в результаті діяльності моря, інших природних чи антропогенних факторів; скелі, інші гірські утворення. Пляжна зона не встановлюється у межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів на земельних ділянках, віднесених до земель морського транспорту, а також на земельних ділянках, на яких розташовані військові та інші оборонні об'єкти, рибогосподарські підприємства. Користування пляжною зоною у межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів здійснюється з дотриманням вимог щодо охорони морського середовища, прибережної захисної смуги від забруднення та засмічення і вимог санітарного законодавства. До узбережжя морів, морських заток і лиманів у межах пляжної зони забезпечується безперешкодний і безоплатний доступ громадян для загального водокористування, крім земельних ділянок, на яких розташовані гідротехнічні, гідрометричні та лінійні споруди, санаторії та інші лікувально-оздоровчі заклади, дитячі оздоровчі табори.
Отже, з урахуванням наведених положень, пляжні зони як землі водного фонду за особливостями свого режиму використання та цільового призначення не можуть використовуватися для забудови об'єктами рекреаційного призначення.
Відповідно до топографічного плану відстань від вищевказаної земельної ділянки до урізу води Утлюцького лиману Азовського моря становить від 8 м до 25 м, що свідчить про її належність до пляжної зони, тому є вірним висновок суду першої інстнанції про те, що рішення органу місцевого самоврядування щодо передачі цієї земельної ділянки КП "Розвиток курортної зони" для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення суперечить вимогам статей 18, 19, 20 ЗК України та ст. 88 ВК України.
Крім того, слід враховувати, що згідно зі ст. 61 ЗК України та ст. 89 ВК України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. Зокрема, у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаштування літніх таборів; для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів тощо. Об'єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.
Проте, як встановлено господарським судом 05.08.2015 р. Комунальним підприємством "Розвиток курортної зони" укладено з ФОП Хмельницьким О.Л. і ОСОБА_5, а також ФОП Белень В.В. інвестиційні договори № № 06/08, 05/08, відповідно до умов яких передбачено виконання будівельно-монтажних робіт по зведенню об'єктів нерухомості, які по завершенню будівництва стають власністю підприємців ( п. п. 2.1, 2.6 договорів), що також не відповідає вимогам вищенаведених норм права.
Також, місцевим судом підставно враховано, що факт порушення вимог статей 59, 60, 186-1 Земельного кодексу України та статей 85, 88 Водного кодексу України при відведенні спірної земельної ділянки підтверджується відповідними органами державного контролю. Актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 01.08.2017 р., складеним Управлінням з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, встановлено, що спірна земельна ділянка передана КП "Розвиток курортної зони" з порушенням ст. ст. 87, 88, 90 ВК України, ст. ст. 59, 60, 186-1 ЗК України, п. 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Мінприроди України від 05.11.2004 р. № 434. Згідно з актом, складеним 27.02.2018 р. Державною екологічною інспекцією у Запорізькій області за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання Кирилівською селищною радою вимог законодавства у сфері охорони навколишнього середовища, раціонального використання, відтворення і охорони навколишнього середовища, встановлено невідповідність рішень Кирилівської селищної ради від 26.06.2014 № 14 та від 23.12.2014 № 35 щодо передачі спірної земельної ділянки КП "Розвиток курортної зони" нормам статей 20, 58, 59, 186-1 ЗК України, статей 85, 87 ВК України та ст. 9 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації".
Відповідно до ч. 1 ст. 1212 ЦК України особа, яка набула майно або зберегла його у себе за рахунок іншої особи (потерпілого) без достатньої правової підстави (безпідставно набуте майно), зобов'язана повернути потерпілому це майно. Особа зобов'язана повернути майно і тоді, коли підстава, на якій воно було набуте, згодом відпала.
Спірна земельна ділянка перебуває в межах смт. Кирилівка та в силу положень ст. 83 Земельного кодексу України є власністю територіальної громади смт. Кирилівка.
Враховуючи, що рішення Кирилівської селищної ради від 23.12.2014 № 35 "Про передачу земельної ділянки у постійне користування КП "Розвиток курортної зони", яким земельна ділянка площею 1,6163 га, з кадастровим номером 2320355400:11:001:0465 передана у постійне користування КП "Розвиток курортної зони", підлягає визнанню незаконним та скасуванню, то як вірно зазначив господарський суд відсутні правові підстави збереження земельної ділянки за вказаним підприємством. Таким чином, спірна земельна ділянка має бути повернена її власнику - територіальній громаді смт. Кирилівка в особі Кирилівської селищної ради.
Доводи Скаржника про порушення норм чинного законодавства та перевищення повноважень з боку прокуратури, у зв'язку із поданням прокурором вказаного позову, колегія суддів вважає необґрунтованими та такими, що не відповіають приписим чинного законодавства і обставинам справи, виходячи з наступного.
Як зазначалося раніше, з позовом до суду в інтересах держави про визнання незаконними та скасовання рішень селищної ради та зобов'язання Комунальне підприємство повернути територіальній громаді земельну ділянку звернувся Прокурор.
Відповідно до ч. ч. 3 - 5 ст. 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст. 174 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).
Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):
"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя ( п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України ( справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді ) від 08.04.1999 р. № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно ( аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 р. зі справи № 806/1000/17 ).
Водночас п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести ( а суд перевірити ) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду ( наведений правовий всиновок викладений в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 20.09.2018 р. у справі № 924/1237/17 ).
Обгрунтовності заявлених до суду по цій справі Прокурором вимог в інтересах держави, порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, а також визначення органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, вже надавалася оцінка Донецьким апеляційним господарським судом.
Так, ухвалою Господарського суду Запорізької області від 13.03.2017 р. у справі № 908/479/17 було повернуто позов Заступника прокурора Запорізької област до Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області та Комунального підприємства "Розвиток курортної зони" .
Господарський суд першої інстанції повертаючи позовну заяву на підставі п. 3 ч. 1 ст. 63 ГПК України дійшов висновку про безпідставність та неналежність наданих прокурором обґрунтувань щодо порушень інтересів держави, оскільки порушення вимог земельного та водного законодавства не тягне автоматичного порушення інтересів держави, а посилання на порушення інтересів територіальної громади селища Кирилівка місцевий господарський суд визнав необґрунтованим в розумінні ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".
Постановою Донецького апеляційного господарського суду від 19.04.2017 р. у справі № 908/479/17 апеляційну скаргу заступника прокурора Запорізької області на ухвалу господарського суду Запорізької області від 13.03.2017 р. у справі №908/479/17 - було задоволено. Ухвалу господарського суду Запорізької області від 13.03.2017 р. у справі № 908/479/17 - скасувано. Справу № 908/479/17 передано господарському суду Запорізької області для вирішення питання щодо прийняття до провадження позовної заяви заступника прокурора Запорізької області.
В основу постанови Донецького апеляційного господарського суду покладений висновок колегії суддів про те, що прокурор звернувся до господарського суду Запорізької області правомірно та в межах наданих йому повноважень. Як встановлено із змісту позовної заяви прокурор вказав, що органом уповноваженим здійснювати функції у відповідних відносинах є Кирилівська селищна рада, що є відповідачем-1 у даній справі, а виконання функцій з контролю за використанням і охороною земель відповідно до Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" покладено на Держгеокадастр України, який, водночас, не наділений законом повноваженнями для звернення до суду з такими позовами, тому прокурор заявив даний позов самостійно, як позивач. Зі змісту позовної заяви вбачається, що підставою для звернення прокурора до суду із даним позовом наведено порушення права територіальної громади селища Кирилівка щодо належного використання земельних ресурсів, а обраний прокурором спосіб захисту повинен поновити право територіальної громади, на захист якої спрямовано позов. При цьому, Позивачем у справі є саме прокурор в інтересах держави (в особі територіальної громади), з тих підстав, що Держгеокадастр України не має повноважень на звернення з даними позовами до суду.
При цьому, колегія суддів погодилась з посиланням прокурора на те, що незаконне надання земель прибережних захисних смуг у постійне користування, а не в оренду як це передбачено чинним законодавством призводить до недоотримання місцевим бюджетом відповідних податкових платежів з орендної плати за землю, що також цілком зачіпає інтереси держави (в особі територіальної громади). Враховуючи відсутність у органів, уповноважених здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, а саме Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, повноважень щодо звернення до господарського суду, незвернення до суду з підстав порушення державних інтересів та інтересів територіальної громади саме органом місцевого самоврядування, уповноваженого у спірних правовідносинах, роль та значення неухильного дотримання встановленого законодавством порядку передачі земельних ділянок в оренду суб'єктам господарювання (крім чітко передбачених законодавством випадків), а також статус земель водного фонду, зокрема, пляжної зони на узбережжі Азовського моря, як національного надбання, прокурор самостійно звернувся в якості позивача до господарського суду Запорізької області.
У позовній заяві зазначено, що підставою для вжиття прокуратурою області заходів представництва держави в суді, згідно ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", послугувало надання оцінки рішенням Кирилівської селищної ради з питань розпорядження земельними ділянками прибережних захисних смуг Азовського моря та невжиття Кирилівською селищною радою як органом, уповноваженим здійснювати функції держави у виниклих спірних правовідносинах, відповідних заходів, направлених на захист інтересів держави.
Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", зокрема, селищні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції i повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Згідно з ч. 4 ст. 71 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових ociб місцевого самоврядування.
Отже, як вірно зазначив Прокурор у своєму відзиві на апеляційну скаргу, доводи Відповідача щодо відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави у вказаній справі та недотримання порядку такого представництва було спростовано постановою Донецького апеляційного господарського суду від 19.04.2017 р. у справі № 908/479/17, якою скасовано ухвалу місцевого господарського суду про повернення вказаного позову з цих підстав.
Щодо доводів Скаржника стосовно вичерпання дії рішнення від 26.06.2014 р. № 22 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення об'єктів рекреаційного призначення КП "Розвиток курортної зони" його виконанням, то суд першої інстанції обгрунтовано послався на те, що прийняття рішення від 23.12.2014 р. № 35 "Про передачу земельної ділянки у постійне користування КП "Розвиток курортної зони" напряму залежало від прийняття і виконання попереднього рішення № 22. Прийняття органом місцевого самоврядування обох спірних рішень є послідовним і похідним в силу закону, вони є взаємопов'язаними. Необхідність визнання незаконним і скасування рішення № 22, як і № 35, полягає у відновленні правового порядку в частині визначення меж компетенції органів влади, відновленні становища, яке існувало до порушення права територіальної громади на землю і захисті такого права.
Посиланням Скаржника на те, що прокуратурою не наданого жодного доказу на підтвердження того факту, що спірна, земельна ділянка відноситься до земель водного фонду до прибережних захисних смуг ( відсутність проекту землеустрою ), спростовано місцевим господарським судом, який слушно зауважив, що фактичний розмір і межі прибережної захисної смуги визначені нормами закону, а проект землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги є лише документом, який містить графічні матеріали та відомості про обчислену площу в розмірі й межах, встановлених законодавством. Водночас, відсутність цього проекту та не визначення відповідними органами державної влади на території межі прибережної захисної смуги в натурі не може трактуватися як відсутність самої прибережної захисної смуги та, відповідно, не визначає можливість до її встановлення передавати у користування земельні ділянки, які підпадають під нормативно визначену двокілометрову зону від урізу води. Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 30.05.2018 р. ( справа № 469/1393/16-ц ), яка є обов'язковою для всіх судів України.
Відповідно до ст.і 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При цьому, апеляційний суд віддає належне ролі, яку мають відігравати в цьому органи місцевого самоврядування. Також, суд вважає природним, що в такій складній і клопітній сфері, якою є сфера розвитку міст, органам самоврядування слід надавати широку свободу розсуду, щоб уможливити реалізацію містобудівної політики. Незважаючи на це, суд зазначає, що в даному питанні необхідно встановити чи було забезпечено необхідну рівновагу у спосіб, який узгоджується з правом скаржника на "мирне володіння (своїм) майном", як цього вимагає перше речення статті 1 Протоколу Першого Конвенції ЄСПЛ.
В рішенні у справі "Федоренко проти України" від 01.06.2006 р. Європейський суд з прав людини визначив основні критерії, згідно з якими необхідно оцінювати дотримання вимог статті 1 Першого Протоколу до Конвенції ЄСПЛ у справах, що стосуються втручання в майнові права особи: чи мало місце втручання у майно в розумінні Конвенції; чи було втручання законним в контексті положень національного законодавства; чи переслідувало втручання мету, спрямовану на задоволення інтересів суспільства; чи було втручання у право власності справедливим, тобто чи було дотримано "справедливий баланс" між загальними інтересами суспільства та вимогами фундаментальних прав окремої особи.
Подібні висновки щодо застосування статті 1 Першого Протоколу до Конвенції містяться також у рішеннях ЄСПЛ у справах "Стретч проти Сполученого Королівства", "Рисовський проти України", "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки", "Спорронг та Льонротт проти Швеції", "Беєлер проти Італії", "Megadat.com S.r.l. проти Молдови".
Суд апеляційної інстанції виходить з того, що діяльність державних органів чітко регламентована законодавством, а прийняття рішення державними органами з виходом за межі наданої йому компетенції, в даному випадку рішення селищної ради про передачу земельної ділянки у постійне користування, повинно враховувати наслідки його прийняття.
У рішенні Європейського суду з прав людини від 20.10.2011 р. у справі "Рисовський проти України" Суд підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення Європейського суду з прав людини у справах "Беєлер проти Італії", "Онер'їлдіз проти Туреччини", "Megadat.com S.r.l. проти Молдови", "Москаль проти Польщі"). Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок ("Лелас проти Хорватії" від 20.05.2010, "Тошкуце та інші проти Румунії" від 25.11.2008) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси ("Онер'їлдіз проти Туреччини" та "Беєлер проти Італії").
В рішенні Європейського суду з прав людини "Зеленчук та Цицюра проти України" від 22.05.2018 зазначено, що перша і найважливіша вимога статті 1 Протоколу №1 до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання державної влади у безперешкодне користування своїм майном повинно бути законним: друге речення першого абзацу дозволяє позбавлення майна тільки "на умовах, передбачених законом", а другий пункт визнає, що держави мають право здійснювати контроль за використанням власності шляхом забезпечення дотримання "законів". Більш того, верховенство права, один з фундаментальних принципів демократичного суспільства, властивий всім статтям Конвенції. Принцип законності передбачає, що відповідні положення національного законодавства є досить доступними, точними і передбачуваними в їх застосуванні.
В рішенні по справі "Депаль проти Франції" (заява № 34044с/02) від 29.03.2010 р. зазначено, що "збереження прибережної зони, а особливо пляжів, "місць, відкритих для всіх", є прикладом місць, які вимагають особливого порядку облаштування. ЄСПЛ визнав у зв'язку з цим, що втручання держави в здійснення заявником своїх прав мало законну мету загального інтересу: заохотити вільний доступ до берегової смуги, необхідність якого встановлена із усією очевидністю".
Також ЄСПЛ в рішенні вказав, що "політика облаштування території та охорони навколишнього середовища, де переважаюче значення має загальний інтерес, надає державі ширшу свободу розсуду, ніж це має місце при регулюванні виключно цивільних прав".
Згідно з ч. 1 ст. 9 Конституції України частиною національного законодавства України є Конвенція, ратифікована Верховною Радою України ( Закон України від 17.07.1997 р. № 475/97-ВР ). Юрисдикція Європейського суду з прав людини є обов'язковою в усіх питаннях, що стосуються тлумачення та застосування Конвенції.
У справі "Руїз Торіха проти Іспанії", ЄСПЛ вказав, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватися у світлі обставин кожної справи.
Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів Скаржника та їх відображення у судовому рішенні, питання вичерпності висновків суду, суд апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив Європейський суд з прав людини у справі "Проніна проти України" (Рішення ЄСПЛ від 18.07.2006).
Зокрема, ЄСПЛ у своєму рішенні зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи.
У даній справі суд дійшов висновку, що Скаржникові було надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах.
З огляду на приписи ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини від 23.02.2006 р." Конвенція застосовується судами України як частина національного законодавства, а практика ЄСПЛ, через рішення якого відбувається практичне застосування Конвенції, застосовується судами як джерело права.
Отже, доводи заявника апеляційної скарги про порушення норм матеріального та процесуального права судом попередньої інстанцій під час прийняття оскаржуваного процесуального документу не знайшли свого підтвердження.
Водночас колегія суддів погоджується з аргументами, викладеними Прокурором у відзиві на апеляційну скаргу, що ґрунтуються на встановлених місцевим господарським судом обставинах справи та відповідають нормам процесуального права, які регулюють спірні правовідносини.
За таких обставин та з урахуванням меж розгляду апеляційної скарги в порядку ст. 269 ГПК України, апеляційна скарга задоволенню не підлягає, а оскаржуване рішення залишенню без змін.
У зв'язку з відмовою в задоволенні апеляційної скарги, згідно вимог ст. 129 ГПК України, витрати по сплаті судового збору за її подання і розгляд покладаються на Скаржника.
На підставі вищевикладеного, керуючись ст. ст. 269, 270, 273, 275 - 285, 287 ГПК України Центральний апеляційний господарський суд, -
Апеляційну скаргу Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області залишити без задоволення.
Рішення Господарського суду Запорізької області від 19.07.2018 р. у справі № 908/479/17 залишити без змін.
Витрати зі сплати судового збору за подання апеляційної скарги покласти на Скаржника.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у двадцятиденний строк до Верховного Суду.
Повний текст постанови складено 11.02.2019 р.
Головуючий суддя І.М. Кощеєв
Суддя І. Л. Кузнецова
Суддя І.М. Подобєд