17 січня 2019 рокуЛьвів№ 857/2496/18
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді - Макарика В.Я.
суддів - Глушка І.В., Ільчишин Н.В.
за участю секретаря судового засідання - Гнідець Р.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Черкаської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року (головуючий суддя в суді першої інстанції Сакалош В.М., м. Львів, повний текст рішення складено та підписано 13 вересня 2018 року) у справі №813/2107/18 за адміністративним позовом Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Черкаської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Черкаської обласної державної адміністрації та Міністерства культури України про зобов'язання вчинити дії,-
22 травня 2018 року Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулося до суду з адміністративним позовом до Черкаської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Черкаської обласної державної адміністрації та Міністерства культури України в якому просило зобов'язати відповідача надати дозвіл на виготовлення і замовлення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території щодо місць давніх поховань - «Єврейський цвинтар», що знаходиться у місті Черкаси по вулиці Пролетарській (героїв Чорнобиля) - бульвар Шевченка як території історико-культурного призначення за рахунок позивача.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року позов Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу задоволено повністю.
Зобов'язано Черкаську міську раду надати позивачу дозвіл на виготовлення і замовлення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території щодо місць давніх поховань - "Єврейський цвинтар», що знаходиться у місті Черкаси по вулиці Пролетарській (Героїв Чорнобиля) - бульвар Шевченка як території історико-культурного призначення за рахунок Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу.
Стягнуто з Черкаської міської ради (18000, м. Черкаси, вул. Байди Вишневецького, 36; код ЄДРПОУ 25212542) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союз (79054, м. Львів, вул. Кульчицької, 1/94; код ЄДРПОУ 21720365) 1762 (одна тисяча сімсот шістдесят дві) грн. 00 коп. сплаченого судового збору.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій вона просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.
Апелянт свої вимоги мотивує тим, що між позивачем та відповідачем відсутній публічно-правовий спір, оскільки позивач не є ні власником, ні землекористувачем земельної ділянки, на якій розташоване поховання «Єврейський цвинтар», то правом на звернення надати дозвіл на замовлення та розробку проекту землеустрою щодо встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів; у відповідності до закону він не наділений, тому позивач не є учасником правовідносин щодо вирішення спірного питання.
Також апелянт зазначає, що відповідно до ч. 2 ст. 123 Земельного кодексу України встановлено вимоги до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, а саме: у клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення, до клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Апелянт вказує, що не розглядав звернення позивача як подане згідно з вимогами закону клопотання, тому відповідно, не приймав жодного рішення чи то про надання дозволу розробку проекту землеустрою, чи про відмову у його наданні.
Заявник апеляційної скарги вважає, що не порушував норми п. 3 Додаткових заходів щодо збереження місць поховань у населених пунктах України, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р, якими встановлено обов'язок органів місцевого самоврядування із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин, провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження, оскільки обов'язок щодо взяття на облік місць, де залишилися сліди давніх поховань, організація їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень через засоби масової інформації покладено на обласну держадміністрацію.
Апелянт звертає увагу на те, що лише після включення поховання «Єврейський цвинтар» до переліку об'єктів культурної спадщини землі, на яких розташовані ці пам'ятки культурної спадщини, можуть бути віднесені до складу земель історико-культурного призначення. У свою чергу, віднесення судом "Єврейського цвинтару", що знаходиться у місті Черкаси по вул. Пролетарській (Героїв Чорнобиля) - бульвар Шевченка до об'єктів культурної спадщини, є необґрунтованим та безпідставним.
Позивачем за вх. №К-4103/18 від 18 грудня 2018 року подано відзив на апеляційну скаргу в якому зазначає, що рішення суду першої інстанції є законне, обґрунтованим та мотивованим, прийнятим з дотриманням норм матеріального та процесуального права. Позивач вважає, що наведені апелянтом у апеляційній скарзі підстави та обставини для скасування оскаржуваного рішення суду є надуманими, а тому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Представники відповідача та третіх осіб в судове засідання не з'явився, хоча належним чином були повідомлені про дату, час і місце судового засідання, що відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає розгляду справи за їх відсутності.
Суд апеляційної інстанції заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників позивача, перевіривши матеріали справи, обговоривши підстави в межах апеляційної скарги, вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, виходячи з наступного.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 02 січня 2018 року у справі № 813/4334/17 позов Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу до Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправної бездіяльності та зобов'язання вчинити дії задоволено повністю: визнано протиправною бездіяльність Черкаської обласної державної адміністрації щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», в частині п.п. 2, 3 щодо місць давніх поховань «Єврейський цвинтар», що знаходиться у місті Черкаси по вулиці Пролетарській (Героїв Чорнобиля) - бульвар Шевченка та зобов'язано Черкаську обласну державну адміністрацію виконати вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р, в частині п.п. 2, 3 щодо місць давніх поховань «Єврейський цвинтар», що знаходиться у місті Черкаси по вулиці Пролетарській (Героїв Чорнобиля) - бульвар Шевченка.
Вказаним вище судовим рішенням, яке не оскаржено та набрало законної сили 13.02.2018, встановлено невиконання Черкаською обласною державною адміністрацією п.п. 2, 3 Розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998р. «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» щодо місць давніх поховань «Єврейський цвинтар», що знаходиться у місті Черкаси по вулиці Пролетарській (Героїв Чорнобиля) - бульвар Шевченка, яке полягає у тому, що єврейське кладовище не обстежено, межі не визначено, на облік не взято та не вжито заходів, спрямованих на облаштування цього місця, його утримання та збереження.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що листом Черкаської ОДА від 06.06.2018 року №01/01-31/1964/2/01/01-31 «Про замовлення проекту» підтверджується, що "Єврейський цвинтар" у місті Черкаси по вул. Героїв Чорнобиля перебуває в міській комунальній власності та його балансоутримувачем є Черкаська міська рада, до компетенції якої віднесено питання прийняття рішення про впорядкування його території.
Врахувавши вказаний вище лист Черкаської ОДА від 06.06.2018 року Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулось до Черкаської міської ради з листом із проханням надати дозвіл на виготовлення за кошти організації проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території місць давніх поховань - "Єврейський цвинтар», що знаходиться у місті Черкаси по вулиці Пролетарській (Героїв Чорнобиля) - бульвар Шевченка як території історико-культурного призначення.
Рішення за результатами розгляду такого звернення Черкаською міською радою не прийнято.
Відповідно до міжурядової Угоди, укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки «Про охорону та збереження культурної спадщини» від 04.03.1994, - кладовища, похований жертв репресій тоталітарних режимів визначені об'єктами культурної спадщини, які підлягають до збереження та охороні в цілях і рамках цієї Угоди. Поняття «культурна спадщина», в межах цієї Угоди, означає культові заклади, місця історичного значення, пам'ятники, кладовища та меморіали загиблим, а також архівні матеріали, які мають до цього відношення.
Україна є стороною Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини від 16.11.1972. На виконання своїх міжнародних зобов'язань прийнято Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000.
Статтею 1 розділу 1 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (Конвенцію ратифіковано Указом Президії Верховної Ради УРСР № 6673-ХІ від 04.10.1988) визначено поняття «культурна спадщина», зокрема, ансамблі: групи ізольованих чи об'єднаних будівель, архітектура, єдність чи зв'язок з пейзажем яких є видатною універсальною цінністю з точки зору історії, мистецтва чи науки.
Згідно Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи від 03.10.1985, стороною якої є Україна, «архітектурна спадщина» включає такі нерухомі об'єкти, пам'ятки: усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення, архітектурні ансамблі, однорідні групи міських або сільських будівель, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення і характеризуються спільністю чітких територіальних ознак.
Об'єктом культурної спадщини Закон визнає місце, споруду, комплекс, їх частини, пов'язані з ними території, інші природні, природні упорядковані чи створені людиною об'єкти, незалежно від стану схоронності, що донесли до нашого часу цінність з антропологічної, археологічної, естетичної, етнографічної, історичної, наукової та ін. точки зору і зберегли свою автентичність.
Відповідно до частини 2 статті 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-III (далі - Закон №1805-III) до історичних об'єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов'язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.
Поняття земель історико-культурного призначення наводиться у статті 53 Земельного кодексу України, шляхом перелічення їхнього складу: до земель історико-культурного призначення належать землі на яких розташовані пам'ятки культурної спадщини.
Для визначення категорії земель, як земель історико-культурного призначення необхідні певні правові факти, які б встановлювали, що той чи інший об'єкт відноситься до об'єктів перелічених в статті 53 Земельного кодексу України. Такими правовими підставами є: а) внесення історико-культурних об'єктів до Державного реєстру нерухомих пам'яток України; б) встановлення охоронних зон історико-культурних об'єктів; в)встановлення режиму заповідної охорони історико-культурних об'єктів; г) встановлення правового режиму охоронюваної археологічної території; ґ) встановлення правового режиму історичного ареалу населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених пунктів.
Відповідно до пункту 2.3 «Порядку обліку об'єктів культурної спадщини», затвердженого наказом Міністерства культури України №158 від 11.03.2013, на виявлені об'єкти культурної спадщини складається облікова картка об'єкта культурної спадщини, коротка історична довідка, акт технічного стану об'єкта культурної спадщини.
Згідно з пунктом 3.2 Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України №158 від 11.03.2013 за результатами оцінки виявлених об'єктів культурної спадщини оформляється протокол, в якому зазначається, яким саме критеріям відповідає (не відповідає) кожен об'єкт культурної спадщини. Протокол є підставою для занесення (не занесення) об'єкта культурної спадщини до Переліку об'єктів культурної спадщини, який ведеться за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку.
Відповідно до 3.5 Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України №158 від 11.03.2013 про занесення об'єкта культурної спадщини до Переліку і набуття ним правового статусу щойно виявленого об'єкта культурної спадщини орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у 30-денний строк рекомендованим листом з повідомленням про вручення направляють власнику цього об'єкта або уповноваженому ним органу письмове повідомлення за формою згідно з додатком З до цього Порядку, про що здійснюється відповідний запис в журналі обліку видачі повідомлень про занесення об'єктів до Переліку об'єктів культурної спадщини за формою згідно з додатком 4 до цього Порядку.
Судом першої інстанції встановлено, що "Єврейський цвинтар", який знаходиться у місті Черкаси по вул. Пролетарській (Героїв Чорнобиля) - бульвар Шевченка є об'єктом культурної спадщини. Тому земельна ділянка, на якій розташоване єврейське кладовище, підпадає під ознаки земель категорії історико-культурного призначення.
Відповідно до статті 3 Закону №1805-III органами управління у сфері охорони культурної спадщини є спеціально уповноважені органи, до яких віднесені органи охорони культурної спадщини місцевого самоврядування.
Обов'язки із забезпечення охорони, планування та впорядкування територій місць поховання, в силу вимог частини 5 статті 8, статті 31, частини 2 статті 23 Закону України «Про поховання та похоронну справу» від 10.07.2003 №1102-IV (далі-Закон №1102-IV), покладено на органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.
Статтею 3 цього Закону визначено, що правову основу діяльності в галузі поховання становлять Конституція України, цей Закон, інші закони України, міжнародні договори України тощо.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 органи місцевого самоврядування та державної влади зобов'язано: взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення; провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі і кладовищ національних меншин; продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження; не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань та на території закритих кладовищ.
Проведенню облаштування, утримання та збереження місць давніх поховань має передувати організація і встановлення меж їх територій. З цією метою передбачено виготовлення проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення в порядку, визначеному Постановою.
Відповідно до ст. 20 Закону України «Про землеустрій» землеустрій проводиться в обов'язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності, а саме в разі:
а) розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охорони земель;
б) встановлення та зміни меж об'єктів землеустрою;
в) надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок;
г) встановлення в натурі (на місцевості) меж земель, обмежених у використанні і обмежених (обтяжених) правами інших осіб (земельні сервітути);
ґ) організації нових і впорядкування існуючих об'єктів землеустрою.
Відповідно до частини 1 статті 26 Закону №858-IV замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.
Згідно до частини 3 статті 47 Закону №858-IV проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.
Пунктом ґ) частини 2 статті 67 зазначеного Закону №858-IV передбачено, що за рахунок коштів Державного бюджету України фінансуються проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність.
Законом передбачено, що проекти землеустрою стосовно організації і встановлення меж території історико-культурного призначення розробляються за рахунок коштів Державного бюджету України.
Судом першої інстанції встановлено, що Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу неодноразово зверталось до відповідача з проханням замовити проект землеустрою щодо організації і встановлення меж території щодо місць давніх поховань за рахунок коштів організації. Вказані заяви не було задоволено.
Судом першої інстанції вірно зазначено, що оскільки органи місцевого самоврядування не є розпорядниками коштів Державного бюджету, тому Черкаська міська рада позбавлена правової можливості замовляти проекти землеустрою за рахунок цих коштів (Аналогічна позиція викладена у п.36 Постанови Верховного суду від 23 травня 2018 року у справі № 462/3403/16-а, провадження № К/9901/6663/18, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74258542).
Черкаська міська рада наділена лише повноваженнями щодо надання дозволу замовнику на розробку такого проекту.
З метою охорони культурної спадщини та досягнення балансу інтересів держави та позивача, належного утримання та ефективного використання об'єктів культурної спадщини, суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог з чим погоджується суд апеляційної інстанції.
Суд апеляційної інстанції не бере до уваги доводи апелянта у апеляційній скарзі, оскільки відповідно до Міжурядової Угоди, укладеній між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки "Про охорону та збереження культурної спадщини" від 04.03.1994 р., - кладовища, похований жертв репресій тоталітарних режимів визначені об'єктами культурної спадщини, які підлягають до збереження та охороні в цілях і рамках цієї Угоди.
Відповідно до ч. 5 ст. 7 Кодексу адміністративного судочинства України якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору України.
Суд апеляційної інстанції взявши до уваги викладені вище норми чинного законодавства та вивчивши матеріали справи, дійшов висновку, що відповідачем порушено права та інтереси позивача щодо охорони культурної спадщини, які полягають в організації і встановленні меж території Єврейського кладовища як території історико-культурного призначення, оскільки стаття 10 Закону України "Про охорону культурної спадщини" закріплює та зобов'язує органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування сприяти діяльності громадських організацій щодо охорони культурної спадщини, а відповідно до статті 11 цього Закону громадським організаціям надається можливість встановлювати шефство над об'єктами культурної спадщини з метою забезпечення їх збереження, сприяють державі у здійсненні заходів з охорони використання, виявлення, обліку, реєстрації об'єктів культурної спадщини.
Взявши до уваги викладене вище, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду першої інстанцій є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин, висновки суду є правильними, а доводи апеляційної скарги їх не спростовують.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись ст. ст. 243, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу Черкаської міської ради залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року у справі №813/2107/18 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом 30 днів з дня його проголошення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя В. Я. Макарик
судді І. В. Глушко
Н. В. Ільчишин
Повний текст постанови складений 17 січня 2019 року.