11 грудня 2018 року
м. Київ
Справа № 922/651/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Мачульського Г.М. - головуючого, Берднік І.С., Кушніра І.В.,
за участю секретаря судового засідання - Лихошерст І.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області
на постанову Харківського апеляційного господарського суду від 25.01.2018 (головуючий суддя Барбашова С.В., суддя Істоміна О.А. , суддя Пелипенко Н.М.) та на рішення Господарського суду Харківської області від 10.05.2017 суддя Присяжнюк О.О.)
за позовом Керівника Харківської місцевої прокуратури №1 Харківської області
до 1) Харківської міської ради
2) Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Відпочинок"
про визнання незаконним та скасування рішення,
за участю:
прокурора: Збарих С.М., Паршутіна Ю.В.,
Керівник Харківської місцевої прокуратури №1 Харківської області (далі - прокурор, позивач) звернувшись в суд з позовом до Харківської міської ради (далі - відповідач-1, Рада) та Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Відпочинок" (далі - відповідач-2, ЖБК), просив визнати незаконним та скасувати пункт 8 додатку 1 до рішення 10 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 21.12.2016 №456/16 "Про надання земельних ділянок для будівництва об'єктів", яким було надано Обслуговуючому кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Відпочинок" у власність земельну ділянку НОМЕР_1, площею 11,0346 га за адресою: АДРЕСА_1 (далі - спірна земельна ділянка).
Позов мотивовано тим, що спірна земельна ділянка надана відповідачу-2 з порушенням вимогам чинного законодавства.
Рішенням Господарського суду Харківської області від 10.05.2017, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного господарського суду від 25.01.2018, у задоволені позову відмовлено.
Суди визнали, що прокурором не доведено протиправності дій відповідача-1, як власника земельної ділянки, при її передачі відповідачу-2, а також не підтверджено протиправності дій з боку відповідача-2 в частині порушення порядку отримання земельної ділянки у власність.
Водночас, судом першої інстанції відхилені посилання прокурора на порушення порядку створення кооперативу та невідповідності його меті, задля якої останній був створений, оскільки вказане не є предметом розгляду цієї справи.
У касаційній скарзі заступник прокурора Харківської області просить вказані судові рішення скасувати та прийняти нове, яким позов задовольнити, здійснити перерозподіл судових витрат. Ці вимоги мотивовано порушенням судами норм матеріального права та невідповідністю висновків судів обставинам даного спору та правовій позиції Верховного Суду України, висловленій у постанові від 17.06.2014 зі справи№21-195а14.
Від відповідача-1 судом отримано відзив на касаційну скаргу у якому останній просить касаційну скаргу залишити без задоволення з підстав її необґрунтованості, а оскаржувані судові рішення, як законні та такі, що відповідають обставинам справи та законодавству, котре регулює дані правовідносини, залишити без змін.
Від відповідача-2 також надійшов відзив на касаційну скаргу в якому той наголошує на правомірність прийнятих у справі судових рішень та просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржені судові рішення залишити без змін.
Переглянувши у касаційному порядку на підставі встановлених фактичних обставин справи судові рішення, враховуючи встановлені Господарським процесуальним кодексом України межі такого перегляду, суд касаційної інстанції виходить із наступного.
У даній справі встановлено, що відповідно до пункту 8 додатку 1 до рішення 10 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 21.12.2016 № 456/16 "Про надання земельних ділянок для будівництва об'єктів" Радою вирішено:
"8.1. Змінити вид використання земельної ділянки площею 11,0346 га (кадастровий номер НОМЕР_1) по АДРЕСА_1 з "для будівництва житлової забудови, малоповерхової котеджної забудови з об'єктами торговельного та спортивно-оздоровчого призначення (але не пізніше прийняття об'єкту до експлуатації) та подальшої експлуатації" на "для будівництва та обслуговування житлової забудови";
8.2. Визначити адресу земельної ділянки (кадастровий номер НОМЕР_1): АДРЕСА_1;
8.3. Надати ОК "ЖБК "Відпочинок" у власність земельну ділянку (кадастровий номер НОМЕР_1) площею 11,0346 га по пров. Буковому, 3 із земель територіальної громади м. Харкова, за рахунок земель житлової та громадської забудови для будівництва та обслуговування житлової забудови. Будівництво виконати до 31.12.2018".
У ході вивчення правомірності передачі Харківською міською радою у приватну власність земельних ділянок, розташованих на території м. Харкова, Харківською місцевою прокуратурою №1 встановлено, що рішення 10 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 21.12.2016 № 456/16 "Про надання земельних ділянок для будівництва об'єктів" (пункт 8 додатку 1 до цього рішення) прийняте з порушенням вимог статті 41 Земельного кодексу України, статей 133, 135, 137 Житлового кодексу УРСР та положень Примірного статуту житлово-будівельного кооперативу, затвердженого постановою Ради Міністрів УРСР від 30.04.1985 №186, оскільки Харківською міською радою при наданні відповідачу-2 - ОК "ЖБК "Відпочинок" у власність земельної ділянки (кадастровий номер НОМЕР_1), як спеціальному суб'єкту господарювання, передбаченому статтею 41 Земельного кодексу України, не було з'ясовано правовий статус, мету та підстави створення ОК "ЖБК "Відпочинок" відповідно до вимог ЖК УРСР та Примірного статуту.
Прокурор вважав, що порядок та підстави надання земельної ділянки за статтею 41 Земельного кодексу України не передбачають можливості для надання земельної ділянки у власність з іншою метою, зокрема, для здійснення житлового будівництва поза межами забезпечення житлом членів кооперативу.
Відповідно до статті 14 Конституції України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, у зв'язку з чим захист інтересів держави у сфері земельних правовідносин є одним із пріоритетних напрямів представницької діяльності прокурорів.
Прокурор наголошував, що незаконне відчуження землі ослаблює економічні основи місцевого самоврядування і в свою чергу потребує прокурорського реагування у межах наданої Конституцією України компетенції.
Приймаючи рішення у даній справі про відмову у позові суд першої інстанції виходив з того, що створення, державна реєстрація та діяльність ЖБК, як юридичної особи, в Україні регулюється Цивільним кодексом України, Господарським кодексом України, Законами України "Про кооперацію", "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб підприємців", та іншими нормативно-правовими актами, прийнятими в розвиток положень цих Законів. Разом з цим, створення в сучасних умовах ЖБК на підставі норм Житлового кодексу УРСР та Примірного статуту ЖБК в тій редакції, в якій вони діють, є неможливим.
До компетенції органу місцевого самоврядування не входить обов'язок/право перевіряти мету створення будь-якої юридичної особи, зокрема й кооперативу. Свавільно розширити свої повноваження орган місцевого самоврядування права не має в силу частини другої статті 19 Конституції України.
ЖБК створюється у добровільному порядку, незалежно від волі державних і місцевих органів влади. Жодних законодавчих обмежень щодо участі у заснуванні (засновник), чи подальшій діяльності кооперативу (членство), пов'язаних з наявністю чи відсутністю потреби у поліпшенні житлових умов не існує. Право бути членами ЖБК належить як фізичним, так і юридичним особам незалежно від наявності або відсутності потреб у поліпшенні житлових умов. Законом України "Про кооперацію" не встановлено вікового цензу до осіб, які є членами ЖБК.
При цьому суд визнав, що постанова Верховного Суду України від 17.06.2014 у справі №21-195а14 не може бути застосована до будь-яких відносин, учасниками яких є житлово-будівельні кооперативи, незалежно від їх типу та напряму діяльності, внаслідок її повної невідповідності вимогам чинного законодавства України.
Апеляційна інстанція підтримала такі висновки суду першої інстанції та визнала, що норми статей 133, 135, 137 Житлового кодексу УРСР та Примірного статуту, згідно Постанови Верховної Ради України від 12.09.1991 № 1545-ХП "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР", можуть застосовуватись лише з питань, які не врегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України.
Втім, оскільки питання, щодо створення і діяльності житлово-будівельних кооперативів врегульовані Законом України "Про кооперацію" який є спеціальним законом, а також Цивільним кодексом України, Господарським кодексом України, Законом України "Про державну реєстрацію юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців", тому норми статей 133, 135, 137 Житлового кодексу УРСР та Примірного статуту не можуть бути застосовані до спірних взаємовідносин.
Однак висновки судів щодо наявності правових підстав для відмови у позові не ґрунтуються на нормах матеріального та процесуального права виходячи із наступного.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно положень статті 12 Земельного кодексу України до повноважень Харківської міської ради, зокрема, віднесено розпорядження землями територіальних громад та передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Відповідно до статті 116 зазначеного кодексу громадяни, юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної та комунальної власності за рішеннями органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених законом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами або юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Статтею 41 вказаного кодексу унормовано, що житлово-будівельним (житловим) та гаражно-будівельним кооперативам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування земельні ділянки для житлового і гаражного будівництва передаються безоплатно у власність або надаються в оренду у розмірі, який встановлюється відповідно до затвердженої містобудівної документації.
Згідно статей 133, 137 Житлового кодексу громадяни, які потребують поліпшення житлових умов, вправі вступити до житлово-будівельного кооперативу і одержати в ньому квартиру. Однією із умов вступу до житлово-будівельного кооперативу є перебування на квартирному обліку в даному населеному пункті.
Отже із системного аналізу наведених норм слідує, що статтею 41 Земельного кодексу України передбачено можливість безоплатної передачі земельних ділянок у власність юридичної особи для здійснення житлового будівництва за наявності таких умов: така особа створена як житлово-будівельний кооператив; його члени громадяни потребують поліпшення житлових умов та перебувають на квартирному обліку в даному населеному пункті.
Таким чином при вирішенні питання щодо безоплатного надання земельної ділянки в порядку, визначеному цією нормою, слід враховувати, що метою створення такого кооперативу є саме спільне вирішення економічних, соціально-побутових та інших питань забезпечення членів кооперативу, а порядок та підстави надання земельної ділянки за статтею 41 Земельного кодексу України не передбачають можливості надання земельної ділянки у власність з іншою метою, зокрема, для здійснення житлового будівництва поза межами забезпечення житлом членів кооперативу, які потребують поліпшення житлових умов та перебувають на квартирному обліку в даному населеному пункті.
Аналогічні висновки були викладені Верховним Судом України під час прийняття постанови від 17.06.2014 у справі № 21-195а14, постанови від 19.04.2017 у справі № 922/4401/15, Касаційним господарським судом у складі Верховного Суду у постановах від 04.09.2018 у справі №922/2614/17, від 05.09.2018 у справі №922/3165/17, від 26.07.2018 у справі №926/1111/15 і колегія суддів не вбачає підстав відступати від них.
Однак всупереч наведеному суди попередніх інстанцій не встановили чи дотримано Радою при безоплатному наданні земельної ділянки ЖБК положень частини 1 статті 41 Земельного кодексу України, якою надано право місцевій раді передати земельну ділянку безоплатно у власність саме житлово-будівельному кооперативу, який створений у відповідності із статтями 133, 135, 137 Житлового кодексу УРСР, оскільки Рада мала можливість, і, в силу покладених на неї функцій була зобов'язана з'ясувати правовий статус, мету та підстави створення відповідача-2, переконатись у додержанні останнім порядку його створення у відповідності до вимог чинного законодавства, та перевірити підстави передачі землі житлово-будівельному кооперативу.
Касаційний господарський суд у постанові від 26.07.2018 у справі №926/1111/15 зазначав, що прийняття рішення про передачу в приватну власність землі державної чи комунальної власності позбавляє Український народ загалом (стаття 13 Конституції України) або конкретну територіальну громаду правомочностей власника землі в тому обсязі, який дозволяє її статус як землі відповідно державної чи комунальної власності.
В цьому контексті в сфері земельних правовідносин важливу роль відіграє конституційний принцип законності набуття та реалізації права власності на землю в поєднанні з додержанням засад правового порядку в Україні, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (статті 14, 19 Конституції України).
Отже правовідносини, пов'язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять "суспільний", "публічний" інтерес, а незаконність (якщо така буде встановлена) рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає.
В питаннях оцінки "пропорційності" ЄСПЛ, як і в питаннях наявності "суспільного", "публічного" інтересу, також визнає за державою достатньо широку "сферу розсуду", за виключенням випадків, коли такий "розсуд" не ґрунтується на розумних підставах (рішення в справах "Спорронґ і Льоннорт проти Швеції", "Булвес" АД проти Болгарії").
ЄСПЛ, оцінюючи можливість захисту права особи за статтею 1 Першого протоколу, загалом перевіряє доводи держави про те, що втручання в право власності відбулося в зв'язку з обґрунтованими сумнівами щодо законності набуття особою права власності на відповідне майно, зазначаючи, що існують відмінності між тією справою, в якій законне походження майна особи не оспорюється, і справами стосовно позбавлення особи власності на майно, яке набуте злочинним шляхом або стосовно якого припускається, що воно було придбане незаконно (наприклад, рішення та ухвали ЄСПЛ у справах "Раймондо проти Італії" від 22 лютого 1994 року, "Філліпс проти Сполученого Королівства" від 5 липня 2001 року, "Аркурі та інші проти Італії" від 5 липня 2001 року, "Ріела та інші проти Італії" від 4 вересня 2001 року, "Ісмаїлов проти Російської Федерації" від 6 листопада 2008 року).
Таким чином, стаття 1 Першого протоколу гарантує захист права на мирне володіння майном особи, яка законним шляхом, добросовісно набула майно у власність, і для оцінки додержання "справедливого балансу" в питаннях позбавлення майна мають значення обставини, за якими майно було набуте у власність.
Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення ("Руїс Торіха проти Іспанії").
Згідно зі статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Отже вказані рішення Європейського суду з прав людини суд касаційної інстанції застосовує у даній справі як джерело права.
За змістом пункту 1 частини 3 статті 310 Господарського процесуального кодексу України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Оскільки в силу приписів частин 2 статті 300 Господарського процесуального кодексу України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, рішення та постанова у справі підлягають скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції задля належної оцінки доводів прокурора, якими той обґрунтовував заявлений позов.
Під час нового розгляду справи суду першої інстанції слід дослідити наявні у справі докази, всебічно, повно й об'єктивно встановити обставини справи та вирішити спір відповідно до вимог чинного законодавства.
Відповідно до приписів статті 129 частини 4 Господарського процесуального кодексу України судові витрати у справі підлягають розподілу під час вирішення спору по суті, а оскільки за результатами розгляду касаційної скарги спір у даній справі не вирішено, розподіл судових витрат за результатами розгляду касаційної скарги є передчасним.
Керуючись статтями 301, 308, 310, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України,
Касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області задовольнити частково, рішення Господарського суду Харківської області від 10.05.2017 та постанову Харківського апеляційного господарського суду від 25.01.2018 у справі № 922/651/17 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Г.М. Мачульський
Судді І.С. Берднік
І.В. Кушнір