Справа № 826/1335/17 Суддя першої інстанції: Качур І.А.
11 грудня 2018 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Пилипенко О.Є.
суддів - Кузьмишиної О.М. та Степанюка А.Г.,
при секретарі - Грабовській Т.О.,
позивача: - ОСОБА_1,
представника позивача: - ОСОБА_2,
представників відповідача: - Бударіна М.П.,
- Німчука Р.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Апарату Ради національної безпеки і оборони України про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії,
У січні 2017 року позивач - ОСОБА_1 звернулась до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Апарату Ради національної безпеки і оборони України про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії, в якому просила:
- визнати протиправними та незаконними відмову суб'єкта владних повноважень - Апарату Ради національної безпеки і оборони України, викладену в листах Керівника Апарату РНБО Нікуліної О.В. за вих. №974/12-12-24 від 24.05.2016 року вих. №590/22-8-2 від 05.08.2016 року, в прийнятті ОСОБА_1 на роботу в Апарат РНБО України після закінчення Дипломатичної академії України при Міністерстві закордонних справ України за державним направленням Апарату РНБО України, а саме вимогу Керівника Апарату РНБО України Нікуліної О.В. до ОСОБА_1 прийняти участь у проведенні відповідного конкурсу на зайняття посад державних службовців, коли такий конкурс Апаратом РНБО буде оголошувався;
- зобов'язати керівництво Апарату Ради національної безпеки і оборони України в особі Секретаря РНБО скасувати заборону на прийом ОСОБА_1 на державну службу і роботу в Апараті РНБО України після закінчення Дипломатичної академії України за державним направленням та замовленням Апарату РНБО України, тобто без участі в конкурсі на зайняття посад державних службовців, викладену в листах Керівника Апарату РНБО Нікуліної О.В. за вих.№974/12-12-24 від 24.05.2016 року і вих.№590/22-8-2 від 05.08.2016 року;
- зобов'язати Відповідача прийняти ОСОБА_1 на роботу в Апарат РНБО України без проведення вказаного конкурсу та надати ОСОБА_1 посаду державного службовця не нижче тієї, що остання займала до вступу на навчання у Дипломатичної академії України Міністерства закордонних справ України, а саме: державного експерта Апарату Ради національної безпеки і оборони України, або посаду не нижче тієї, що позивачка займала до вступу на навчання, рівноцінну за оплатою праці та характером діяльності;
- стягнути з Відповідача кошти на відшкодування спричиненої ОСОБА_1 шкоди в сумі 96 000 грн.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач звернулась з апеляційною скаргою, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити повністю.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права.
Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст.. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що встановлений законодавством про державну службу порядок надання ОСОБА_1 відповідної вакантної посади, на яку вона могла б бути зарахована у кадровий резерв, або іншої роботи на посаді, яка б була рівнозначною тій, яку займала ОСОБА_1 на дату зарахування на навчання, як на дату вступу на навчання до Дипломатичної академії України при МЗС, так і на дату закінчення позивачем навчання у вказаному навчальному закладі, передбачав конкурсні засади.
Колегія суддів вважає висновок суду першої інстанції необґрунтованим, з огляду на наступне.
Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, розпорядженням Секретаря Ради національної безпеки і оборони України від 06.06.2014 року № 333/2014 «Про призначення ОСОБА_1Р.» позивач була призначена на посаду державного експерта Управління міжнародної безпеки та стратегічного аналізу Департаменту зовнішньополітичних аспектів національної безпеки Апарату РНБО України, в порядку переведення з Міністерства закордонних справ України, як така, що перебувала у кадровому резерві на зайняття цієї посади.
Вказана посада (державний експерт Апарату Ради) відносилась до третьої категорії посад державної служби (додаток 3 до постанови Кабінету Міністрів України від 14 серпня 2013 р. № 703 «Про віднесення деяких посад працівників органів державної влади, інших державних органів, установ до відповідних категорій посад державних службовців та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України»).
29 серпня 2014 року ОСОБА_1 заявою поінформувала виконуючого обов'язки Секретаря РНБО України Литвиненка О.В. про те, що зарахована на денну форму навчання до Дипломатичної академії України при МЗС, внаслідок чого просила звільнити її з роботи за власним бажанням в порядку, передбаченому статтею 38 Кодексу законів про працю України.
29.08.2014 року Апаратом РНБО в особі заступника Секретаря Ради Литвиненка О.В., Дипломатичною академією України при Міністерстві закордонних справ України в особі в.о. ректора цієї академії Кулініча М.А. та ОСОБА_1, як слухачем, було укладено Договір про підготовку магістра зовнішньої політики № 64.
Наказом Дипломатичної академії №25-с від 01.09.2014 р. ОСОБА_1 була зарахована слухачем першого курсу денної форми навчання за державним замовленням.
У відповідності до умов Договору № 64 25.04.2016 року з листом №097/2016-19 стосовно працевлаштування ОСОБА_1 звернувся до Апарату РНБО ректор Дипломатичної академії Ціватий В.Г.
Листом № 974/12-12-24 від 24.05.2016 року керівник Апарату РНБО Нікуліна О.В. відповіла останньому відмовою в працевлаштуванні, посилаючись на те. що: «З 1 травня 2016 року набрав чинності Закон України « Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII, згідно з вимогами статті 21 якого, призначення на посади державної служби здійснюється лише за результатами конкурсу. Отже, у разі оголошення в Апараті Ради національної безпеки і оборони України конкурсу на зайняття вакантних посад ОСОБА_1 має право взяти у ньому участь».
Вважаючи відмову у працевлаштуванні протиправною, позивач звернулась із вказаним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Апарат РНБО України (відповідач) є державним органом, який діє на підставі Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» та Положення про Апарат Ради національної безпеки і оборони України, що затверджене Указом Президента України від 14.10.2005 р. № 1446/2005 (із змінами).
Частиною четвертою статті 8 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» передбачено, що посадові особи апарату Ради національної безпеки і оборони України є державними службовцями.
Суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу передбачені Законом України «Про державну службу» (в редакції на час виникнення спірних правовідносин).
Так, відповідно до ч.4 Закону України «Про державну службу» (в редакції Закону від 01.05.2014 року, що була чинна на час укладення договору № 64 від 29.08.2014 року) передбачено, що право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.
Так, абз.1 п.1 постанови Кабінету Міністрів України від 17 червня 1994 р. N 423 «Про деякі питання застосування статей 4, 15 і 27 Закону України «Про державну службу» (що була чинна на час виникнення спірних правовідносин) прийняття на державну службу на посади третьої-сьомої категорій, передбачених статтею 25 Закону України «Про державну службу», та на інші прирівняні до них посади проводиться за конкурсним відбором у порядку, встановленому постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. N 169 (Офіційний вісник України, 2002 р., N 8, ст. 351), крім випадків, коли інше передбачено законами України.
Пунктом «в» вищевказаної постанови передбачено, що без конкурсного відбору або стажування можуть також прийматися на державну службу випускники вищих навчальних закладів, що здобули вищу освіту за спеціальностями галузі знань «Державне управління», особи, які закінчили аспірантуру та докторантуру за денною формою навчання, а також випускники Дипломатичної академії України при Міністерстві закордонних справ - у державні органи, які направляли їх на навчання за державним замовленням.
Вищевказаними правовими нормами спростовується висновок суду першої інстанції щодо того, що на дату подання для підписання Договору №64 законодавством не було передбачено спеціального (позаконкурсного) порядку працевлаштування випускників Дипломатичної академії України при МЗС України.
Варто наголосити, що саме у відповідності до вищевказаних норм законодавства Договір про підготовку магістра зовнішньої політики № 64 від 29.08.2014 року містив п.п.2 п.1, відповідно до якого, орган державної влади, що направляє ОСОБА_1 на навчання, зобов'язується у порядку, встановленому законодавством України про державну службу, надати випускникові після закінчення навчання, роботу на посаді та з оплатою праці не нижчою, ніж та, що визначена йому при зарахуванні до кадрового резерву згідно з договором, або на роботу на посаді не нижче тієї, що він займав до вступу на навчання, рівноцінних за оплатою праці та характером діяльності.
Варто наголосити, що підпункт 2 пункту 1 Договору було узгоджено з пунктом 19 Статуту Дипломатичної академії України при Міністерстві закордонних справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.07.1996 року № 779, а отже був обов'язковим до виконання, оскільки укладався на підставі та у чіткій відповідності до норм чинного на час укладення договору законодавства.
З 1 травня 2016 року набрав чинності Закон України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-УІІІ, який наразі залишається основним законом, що регулює відносини, які виникають у зв'язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, згідно з вимогами статті 21 якого, вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу. Частиною другою наведеної статті встановлена пряма заборона щодо прийняття громадян України на посади державної служби без проведення конкурсу.
Разом з тим, колегія суддів наголошує на положення частини 1 статті 58 Конституції України, норми якої є нормами прямої дії, відповідно до якої передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
У Рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року N 1-рп/99 (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) зазначено, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. Положення частини першої статті 58 Конституції України про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів у випадках, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, стосується фізичних осіб і не поширюється на юридичних осіб. До події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. Акти цивільного законодавства регулюють відносини, які виникли з дня набрання ним чинності. Заборона зворотної дії є однією з важливих складових принципу правової визначеності.
Принцип неприпустимості зворотної дії в часі нормативних актів знайшов своє закріплення в міжнародно-правових актах, зокрема і в Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини (стаття 7).
Правова позиція, яка висловлена Верховним Судом України в постанові від 22 лютого 2017 року у справі № 6-2705цс16 тільки підтверджує, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної сили.
З урахуванням викладеного, колегія суддів зазначає, що є необґрунтованим, застосування до спірних правовідносин положення Закону України «Про державну службу» в редакції від 01.05.2016 року, адже спірні правовідносини виникли ще у 2014 році та мали інше правове регулювання, застосування ж Закону України «Про державну службу» в редакції від 01.05.2016 року погіршує правове становище позивачки, а тому є неприпустимим.
Виходячи із викладеного, колегія суддів вважає обґрунтовану вимогу позиваки щодо визнання протиправними та незаконними відмову суб'єкта владних повноважень - Апарату Ради національної безпеки і оборони України, викладену в листах Керівника Апарату РНБО Нікуліної О.В. за вих. №974/12-12-24 від 24.05.2016 року вих. №590/22-8-2 від 05.08.2016 року, в прийнятті ОСОБА_1 на роботу в Апарат РНБО України після закінчення Дипломатичної академії України при Міністерстві закордонних справ України за державним направленням Апарату РНБО України, а саме вимогу Керівника Апарату РНБО України Нікуліної О.В. до ОСОБА_1 прийняти участь у проведенні відповідного конкурсу на зайняття посад державних службовців, коли такий конкурс Апаратом РНБО буде оголошувався.
Разом з тим, колегія суддів вважає необґрунтованою вимогу щодо зобов'язання керівництво Апарату Ради національної безпеки і оборони України в особі Секретаря РНБО скасувати заборону на прийом ОСОБА_1 на державну службу і роботу в Апараті РНБО України після закінчення Дипломатичної академії України за державним направленням та замовленням Апарату РНБО України, тобто без участі в конкурсі на зайняття посад державних службовців, викладену в листах Керівника Апарату РНБО Нікуліної О.В. за вих.№974/12-12-24 від 24.05.2016 року і вих.№590/22-8-2 від 05.08.2016 року, адже прямої заборони на прийом позивачки на роботу Листи Керівника Апарату РНБО Нікуліної О.В. за вих.№974/12-12-24 від 24.05.2016 року і вих.№590/22-8-2 від 05.08.2016 року не містять.
Відповідно до ч.1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною 1 ст. 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Із диспозицій вказаних норм вбачається, що оскарженню в судовому порядку підлягають саме порушені права чи законні інтереси, натомість прямої заборони на прийом позивачки на роботу судом апеляційної інстанції не встановлено.
Щодо позовної вимоги про зобов'язання відповідача прийняти ОСОБА_1 на роботу в Апарат РНБО України без проведення вказаного конкурсу та надати ОСОБА_1 посаду державного службовця не нижче тієї, що остання займала до вступу на навчання у Дипломатичної академії України Міністерства закордонних справ України, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Реалізація суб'єктами публічної адміністрації своїх повноважень, які є законодавчо визначеними, що випливає з положень ч.2 ст.19 Конституції України, здійснюється в межах відповідної законної дискреції.
У свою чергу, під дискреційними повноваженнями слід розуміти надання органу або посадовій особі повноважень діяти на власний розсуд в межах закону. Зокрема, дискреційні повноваження полягають у тому, що суб'єкт владних повноважень може обирати у конкретній ситуації альтернативне рішення, яке є законним.
Дискреційні повноваження - це комплекс прав і зобов'язань представників влади як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надати повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення.
Під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин, та яке захистить або відновить порушене право.
Водночас, адміністративний суд під час розгляду та вирішення публічно-правових спорів перевіряє, чи рішення суб'єкта владних повноважень прийняте у межах законної дискреції.
При цьому, відповідно до правил правозастосування практики Європейського суду з прав людини, суд не може своїм рішенням підмінити рішення суб'єкта владних повноважень.
Так, у відповідності до абз.3 п.10.3 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 р. № 7 «Про судове рішення в адміністративній справі», суд може ухвалити постанову про зобов'язання відповідача прийняти рішення певного змісту за винятком випадків, коли суб'єкт владних повноважень відповідно до закону приймає рішення на власний розсуд.
Суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, і давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, що належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем.
Отже, адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень, виконуючи цілі, встановлені адміністративним судочинством щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення) передбаченим законодавством критеріям, не втручається і не може втручатися в дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.
З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що належним способом захисту порушеного права позивачки в даному випадку є зобов'язання Апарату Ради національної безпеки і оборони України повторно розглянути звернення ОСОБА_1 щодо прийняття ОСОБА_1 на роботу в Апарат РНБО України без проведення вказаного конкурсу та надати ОСОБА_1 посаду державного службовця не нижче тієї, що остання займала до вступу на навчання у Дипломатичної академії України Міністерства закордонних справ України, а саме: державного експерта Апарату Ради національної безпеки і оборони України, або посаду не нижче тієї, що позивачка займала до вступу на навчання, рівноцінну за оплатою праці та характером діяльності.
Колегія суддів вважає також необґрунтованою позовну вимогу про стягнення з відповідача коштів на відшкодування спричиненої ОСОБА_1 шкоди в сумі 96 000 грн., з огляду на те, вимога про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, відповідно до пункту 10.4 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 року № 7 «Про судове рішення в адміністративній справі» вирішується судом лише у випадку постановлення рішення про поновлення на посаді.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи. У зв'язку з цим суд вважає необхідним апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 серпня 2018 року - скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнити частково.
Керуючись ст..ст. 241, 242, 308, 310, 317, 321, 322, 325, 329, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 серпня 2018 року - скасувати.
Адміністративний позов ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Визнати протиправними та незаконними відмову суб'єкта владних повноважень - Апарату Ради національної безпеки і оборони України, викладену в листах Керівника Апарату РНБО Нікуліної О.В. за вих. №974/12-12-24 від 24.05.2016 року вих. №590/22-8-2 від 05.08.2016 року, в прийнятті ОСОБА_1 на роботу в Апарат РНБО України після закінчення Дипломатичної академії України при Міністерстві закордонних справ України за державним направленням Апарату РНБО України, а саме вимогу Керівника Апарату РНБО України Нікуліної О.В. до ОСОБА_1 прийняти участь у проведенні відповідного конкурсу на зайняття посад державних службовців, коли такий конкурс Апаратом РНБО буде оголошувався.
Зобов'язати Апарат Ради національної безпеки і оборони України повторно розглянути звернення ОСОБА_1 щодо прийняття ОСОБА_1 на роботу в Апарат РНБО України без проведення конкурсу та надати ОСОБА_1 посаду державного службовця не нижче тієї, що остання займала до вступу на навчання у Дипломатичної академії України Міністерства закордонних справ України, а саме: державного експерта Апарату Ради національної безпеки і оборони України, або посаду не нижче тієї, що позивачка займала до вступу на навчання, рівноцінну за оплатою праці та характером діяльності.
У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя: О.Є. Пилипенко
Суддя: О.М.Кузьмишина
А.Г.Степанюк
Повний текст виготовлено 11 грудня 2018 року.