03 грудня 2018 рокуЛьвів№ 857/1045/18
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді Іщук Л.П.,
суддів Кухтея Р.В., Обрізка І.М.,
за участю секретаря судового засідання Сердюк О.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Державного підприємства «Ужгородське лісове господарство» на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 01 серпня 2018 року, ухвалене головуючим суддею Луцович М.М. у м. Ужгороді, о 09:43 год., повний текст складений 10.08.2018 року, у справі за адміністративним позовом заступника керівника Ужгородської місцевої прокуратури до Державного підприємства «Ужгородське лісове господарство», Закарпатського обласного управління лісового та мисливського господарства, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, Державна екологічна інспекція у Закарпатській області, про визнання незаконними та анулювання лісорубних квитків,
встановив :
Заступник керівника Ужгородської місцевої прокуратури звернувся з позовом до ДП «Ужгородське лісове господарство», третя особа - Державна екологічна інспекція у Закарпатській області, про визнання незаконними та анулювання лісорубних квитків серії 02 ЛКБ № 467706, № 431997 та № 431978 в частині надання дозволу на розробку вибірково-санітарної рубки.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 01 серпня 2018 року позов задоволений частково. Визнано протиправними лісорубні квитки серії 02 ЛКБ № 467706, № 431997 та № 431978 в частині надання дозволу на розробку вибірково - санітарної рубки у кварталах 5/2, 6/2,10/4,16/6,16/27. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
ДП «Ужгородське лісове господарство» подало апеляційну скаргу, в якій, покликаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судове рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що положення ч. 3 ст. 9-1 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» та ст. ст. 67, 69 Лісового кодексу України фактично передбачають видачу спеціальних дозволів на спеціальне використання лісових ресурсів та спеціальних дозволів на проведення інших рубок та робіт, пов'язаних і не пов'язаних із веденням лісового господарства, які не є спеціальним використанням лісових ресурсів. Деревина, заготовлена від рубок формування і оздоровлення лісів, не є використанням лісових ресурсів і встановлення лімітів на заготівлю такої деревини законодавством не передбачено. Також зазначено, що ДП «Ужгородське лісове господарство» є суб'єктом господарювання, який не наділений владними управлінськими функціями, в тому числі і шляхом делегування, а лісорубний квиток не являється рішенням суб'єкта владних повноважень, відтак даний спір на його думку не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Крім того, прокурор не обґрунтував наявності визначених законом підстав для звернення до суду з даним позовом. Доводи прокурора про те, що у спірному випадку відсутній орган, який має повноваження подавати такий позов, на думку відповідача, є безпідставними, оскільки позивачем повинна бути Державна екологічна інспекція у Закарпатській області, яка відповідно до «Положення про Державну екологічну інспекцію України» здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства щодо законності рубки, законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів. Також відповідно до норм цього Положення Держекоінспекція має право вживати в установленому порядку заходів судового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах.
Ужгородська місцева прокуратура подала відзив на апеляційну скаргу, в якому виклала свої заперечення проти вимог та доводів апеляційної скарги. Зазначила, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, просить його залишити без змін.
В судовому засіданні представник відповідача підтримав вимоги апеляційної скарги, просив її задовольнити. Надав пояснення, аналогічні, наведеним в апеляційній скарзі.
В судовому засіданні прокурор заперечила вимоги апеляційної скарги, просила залишити скаргу без задоволення. Надала пояснення, аналогічні, наведеним у відзиві на апеляційну скаргу.
Представники інших учасників справи у судове засідання не прибули, але були належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи, а тому колегія суддів вважає можливим розглядати справу за їх відсутності.
Судом першої інстанції встановлено, що в ході вивчення Ужгородською місцевою прокуратурою стану дотримання вимог Лісового кодексу України, Закону України «Про охорону природного навколишнього середовища», Закону України «Про природно-заповідний фонд» виявлено факт порушення ДП «Ужгородське лісове господарство», на переконання перевіряючих, вимог природоохоронного законодавства при видачі лісорубних квитків в частині надання дозволу на розробку вибірково санітарної рубки у кварталах 5/2, 6/2, 10/4, 16/6, 16/27 на території Зоологічного заказника загальнодержавного значення «Великодобронський». Зокрема, прокурор стверджує, що в порушення вимог ст. 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», абз. 2 п. 3.2, п. 3.3 Положення про загальнозоологічний заказник загальнодержавного значення «Великодобронський», затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 206 від 30.03.2012 року, та Інструкції про порядок установлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, затвердженої наказом Міністерства навколишнього природного середовища України № 27 від 24.01.2008 року, відповідач без наявного, затвердженого Міністерством екології та природних ресурсів України ліміту та дозволу Закарпатського обласного управління лісового та мисливського господарства видав три лісорубних квитки, а саме від 18.07.2016 року серії 02 ЛКБ № 467706, від 01.06.2016 року серії 02 ЛКБ № 431997 та від 11.05.2016 року серії 02 ЛКБ № 431978 на проведення заходів з формування та оздоровлення лісів на території зазначеного заказника.
В зв'язку з виявленими порушеннями, які описано вище, заступник керівника Ужгородської місцевої прокуратури звернувся до суду з даним адміністративним позовом про визнання незаконними та анулювання зазначених лісорубних квитків.
Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що лісорубні квитки 18.07.2016 року серії 02 ЛКБ № 467706, від 01.06.2016 року серії 02 ЛКБ № 431997 та від 11.05.2016 року серії 02 ЛКБ № 431978 на проведення заходів з формування та оздоровлення лісів на території Зоологічного заказника загальнодержавного значення «Великодобронський» видані без дотримання норм спеціального законодавства, а саме ст. 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», а тому підлягають визнанню протиправними.
Таким чином, розглядаючи позов по суті, Закарпатський окружний адміністративний суд вважав його публічно-правовим та таким, що має розглядатись в порядку адміністративного судочинства.
Апеляційний суд вважає, що судом першої інстанції при розгляді справи порушені норми процесуального права, що призвело до неправильного її вирішення, а тому рішення суду підлягає скасуванню, а провадження у справі - закриттю, виходячи з наступного.
Пунктами 1, 5 ч. 2 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України (в редакції, чинній на час подання позовної заяви до суду) було встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, а також на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.
Пунктами 1, 6, 7, 8, 9 ч. 1 ст. 3 КАС України надано наступні визначення термінів: справа адміністративної юрисдикції (далі - адміністративна справа) - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; адміністративний позов - звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень у публічно-правових відносинах; суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду; відповідач - суб'єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
Відповідно до ч. 2 ст. 60 КАС України з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Для представництва інтересів громадянина в адміністративному суді прокурор також повинен надати документи, що підтверджують недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення ним представництва.
Також ч. 4 ст. 50 КАС України було передбачено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень, зокрема, в інших випадках, встановлених законом.
Аналогічні норми передбачені п. п. 1, 2, 7, 8, 9 ч. 1 ст. 4, п. п. 1, 5 ч. 1 ст. 19, ч. 4 ст. 46, ч. ч. 3, 4 ст. 53 чинної редакції КАС України.
Зокрема, п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України дано визначення: публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Також ч. ч. 3, 4 ст. 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Враховуючи зміст наведених вище норм КАС України в контексті справи, що розглядається, колегія суддів зазначає, що у спірному випадку прокурор мав право (повноваження) звернутись до суду в інтересах держави у двох випадках - оскарження рішень, дій чи бездіяльності відповідача як суб'єкта владних повноважень, або у випадку, конкретно передбаченому законом.
ДП «Ужгородське лісове господарство» не є суб'єктом владних повноважень в розумінні п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України, а є суб'єктом господарювання державної форми власності, тому його рішення чи дії не можуть бути оскаржені до суду в порядку адміністративного судочинства.
Твердження прокурора про те, що у спірних правовідносинах ДП «Ужгородське лісове господарство», видаючи лісорубні квитки, які є дозвільними документами (спеціальними дозволами на заготівлю деревини) виконувало публічно-владні управлінські функції на виконання делегованих повноважень, колегія суддів вважає необґрунтованими і не бере до уваги, оскільки прокурор не надав жодних пояснень з посиланням на норми законодавства, а суд не встановив, повноваження якого органу державної влади чи органу місцевого самоврядування були делеговані відповідачу у спірному випадку.
Також прокурор, обґрунтовуючи своє право на звернення до суду з даним позовом, посилається лише на загальні норми Закону України «Про прокуратуру» та КАС України, якими передбачено повноваження прокурора звертатись до суду з метою захисту інтересів держави.
Однак, прокурор на навів жодної конкретної норми, яка б передбачала його повноваження звертатись до суду з позовом до юридичної особи, яка не є суб'єктом владних повноважень.
Відповідно до норм п. п. 1, 2, 3, 13, 14 постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 року № 761 «Про затвердження Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів», який визначає умови і механізм видачі лісорубного або лісового квитка як спеціального дозволу на використання лісових ресурсів, лісорубний або лісовий квиток є основним документом, на підставі якого: здійснюється спеціальне використання лісових ресурсів; ведеться облік дозволених до відпуску запасів деревини та інших продуктів лісу, встановлюються строки здійснення лісових користувань та вивезення заготовленої продукції, строки і способи очищення лісосік від порубкових решток, а також облік природного поновлення лісу, що підлягає збереженню; ведеться облік плати, нарахованої за використання лісових ресурсів.
Лісорубний квиток видається органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальними органами Держлісагентства (далі - органи Держлісагентства) на заготівлю деревини під час проведення рубок головного користування на підставі затвердженої в установленому порядку розрахункової лісосіки.
Рішення про видачу, відмову у видачі лісорубного або лісового квитка приймається у строки, встановлені законом.
Лісорубний або лісовий квиток може бути анульований за рішенням органів Держлісагентства, власників лісів або постійних лісокористувачів, які видали квиток, відповідно до закону.
Проаналізувавши наведені вище норми, колегія суддів дійшла до висновку про те, що чинне законодавство не передбачає права суб'єкта владних повноважень на звернення до суду з позовом про визнання протиправним та анулювання лісорубного квитка.
Також апеляційний суд вважає за необхідне застосувати практику Європейського Суду з прав людини згідно з ч. 2 ст. 6 КАС України та ст. 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини».
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Класична інтерпретація суті конструкції «суд, встановлений законом» викладена Європейським судом у рішенні по справі «Сокуренко і Стригун проти України» та згідно п.24 цього рішення полягає в тому, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» зазначено, що термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачено «усю організаційну структуру судів, включно з (…) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів (…)».
Зазначена правова позиція дає можливість виділити дві умови відповідності критерію «суд, встановлений законом»: організаційну (організація судової системи повинна регулюватися законами у їх буквальному значенні) та юрисдикційну (суд повинен діяти у спосіб та відповідно до повноважень, передбачених законом, у межах своєї компетенції).
Колегія суддів апеляційного суду вважає, що в даному спорі неоднаково застосовано статтю 6 Конвенції стосовно «суду, встановленого законом».
Беручи до уваги те, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі і обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.
Згідно ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
З огляду на викладене, у відповідності до приписів ст. 315 КАС України апеляційний суд вважає, що судом першої інстанції невірно вирішено справу в порядку адміністративного судочинства та порушено правила юрисдикції адміністративних судів, що є підставою для скасування судового рішення та закриття провадження у справі.
Судові витрати відповідно до статті 139 КАС України розподілу не підлягають.
Керуючись ст. ст. 139, 229, 238, 243, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
постановив:
Апеляційну скаргу Державного підприємства «Ужгородське лісове господарство» задовольнити частково.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 01 серпня 2018 року у справі № 807/2245/16 - скасувати та закрити провадження в адміністративній справі.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повної постанови.
Головуючий суддя Л. П. Іщук
судді Р. В. Кухтей
І. М. Обрізко
Повне судове рішення складено 06.12.2018 року