Справа № 761/22135/18
Провадження № 3/761/5103/2018
09 липня 2018 року суддя Шевченківського районного суду м. Києва Мартинов Євген Олександрович, при секретарі Карапетяні А.С., за участю прокурора Біловара Р.Й., особи, відносно якої складений адміністративний протокол, ОСОБА_1, розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду матеріали справи про адміністративне правопорушення, що надійшли з Національного агентства з питань запобігання корупції, про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, українки, громадянки України, зареєстрованої та проживаючої за адресою: АДРЕСА_1, за частиною 2 статті 172-6 КУпАП, -
Як вбачається з протоколу про адміністративне правопорушення від 05 червня 2018 року № 44-03/23/18, ОСОБА_1, будучи суб'єктом відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією, порушила вимоги частини 2 статті 52 Закону України «Про запобігання корупції», а саме: не подала без поважних причин до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, повідомлення про суттєві зміни в майновому стані суб'єкта декларування у зв'язку із отриманням доходу в розмірі 117 217 грн. 12 коп.
Такі дії ОСОБА_1 були кваліфіковані за частиною 1 статті 172-6 КУпАП.
У судовому засіданні ОСОБА_1 свою вину у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 172-6 КУпАП, не визнала, посилаючись на те, що в момент звільнення на неї вже не розповсюджувались вимоги частини 2 статті 52 Закону України «Про запобігання корупції», у зв'язку з чим вона не є суб'єктом правопорушення, пов'язаного з корупцією, відповідальність за яке передбачена статтею 172-6 КУпАП.
Дослідивши протокол про адміністративне правопорушення та додані до нього матеріали, заслухавши думку прокурора Біловара Р.Й. та ОСОБА_1., суд дійшов наступного висновку.
Так, як вбачається з вищевказаного адміністративного протоколу, на момент вчинення правопорушення, пов'язаного з корупцією, ОСОБА_1 була суб'єктом, на якого поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» (підпункт «в» пункту 1 частини 1 статті 3), суб'єктом декларування у визначенні цього Закону (абзац 15 частини 1 статті 1, частина 2 статті 52) та суб'єктом правопорушення відповідно до примітки до статті 172-6 КУпАП.
Разом із цим, суд не погоджується з такими висновками з огляду на наступне.
У день звільнення ОСОБА_1 була суб'єктом, на якого поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» (підпункт «в» пункту 1 частини 1 статті 3), лише в частині, що стосується осіб, які припинили виконання функцій держави.
Зазначене твердження обґрунтовується тим, що єдиним Законом, який визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень, є Закон України «Про запобігання корупції». У свою чергу, стаття 3 цього Закону чітко встановлює суб'єктів, на яких поширюється його дія.
Відповідно до підпункту «в» пункту 1 частини 1 статті 3 Закону України «Про запобігання корупції» державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування є суб'єктами, на яких поширюється дія цього Закону.
Зі змісту пункту 1 частини 1 статті 3 цього Закону вбачається, що суб'єктами, на яких поширюється його дія, є особи, які одночасно відповідають двом ознакам: 1) уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; 2) належать до вичерпного переліку категорій осіб, зазначеного у відповідних підпунктах пункту 1 частини 1 статті 3.
Тобто законодавець чітко визначає перелік суб'єктів, на яких поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції». Головною ознакою цих суб'єктів є прив'язка до уповноваження на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, переліку категорій осіб та строків уповноваження.
Таке уповноваження починається з моменту вступу на державну службу та набуття статусу державного службовця (відповідно до ч. 1 ст. 21 Закону України «Про державну службу» вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу; відповідно до ч. 3 ст. 21 Закону України «Про державну службу» особа, яка вступає на посаду державної служби вперше, набуває статусу державного службовця з дня публічного складення нею Присяги державного службовця, а особа, яка призначається на посаду державної служби повторно, - з дня призначення на посаду) та закінчується з моменту припинення державної служби (звільнення) (відповідно до ст. 83 Закону України «Про державну службу»).
У свою чергу, ОСОБА_1 було прийнято на посаду заступника директора Фінансового департаменту - начальника відділу фінансування програм житлово-комунального господарства Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі - Мінрегіон) з 20 грудня 2011 року шляхом переведення (згідно з наказом Мінрегіону від 20 грудня 2011 року № 369 «ОС»). Таким чином, з моменту призначення на посаду ОСОБА_1 отримала статус державного службовця і статус суб'єкта, на якого поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції».
Наказом Мінрегіону від 24 лютого 2017 року № 71 К/ОС «Про звільнення ОСОБА_1.» остання була звільнена із займаної посади 28 лютого 2017 року у зв'язку із виходом на пенсію відповідно до ст. 38 КЗпП України. Тобто датою припинення державної служби і виконання функцій держави ОСОБА_1 є 28 лютого 2017 року.
З моменту припинення державної служби і втрати статусу особи, уповноваженої на виконання функцій держави, на ОСОБА_1 розповсюджувалась дія частини 2 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» (а не всього Закону), якою передбачені випадки подання декларацій у разі припинення здійснення діяльності особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: подання декларації за період, не охоплений раніше поданими деклараціями; подання декларації за минулий рік.
Таким чином, на вимогу частини 2 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» ОСОБА_1 подала декларацію перед звільненням 28 лютого 2017 року (оприлюднена в системі НАЗК) та річну декларацію після звільнення 05 березня 2018 року (строк подання до 01 квітня 2018 року) (оприлюднена в системі НАЗК).
Отже ОСОБА_1 не порушила Закон України «Про запобігання корупції» в частині, що стосувалась її на момент звільнення, та подала декларації, визначені Законом. При цьому, Закон України «Про запобігання корупції» не вимагає подання іншого документу від особи, яка припинила виконання функцій держави.
Крім того, в день звільнення ОСОБА_1 була суб'єктом декларування у визначенні Закону України «Про запобігання корупції» (абзац 15 частини 1 статті 1, частина 2 статті 52) лише в частині, що стосується осіб, які припинили виконання функцій держави.
Зазначене твердження обґрунтовується наступним:
Абзац 15 частини 1 статті 1 Закону України «Про запобігання корупції» надає визначення терміну «суб'єкти декларування». Так, суб'єктами декларування є особи, зазначені у пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2, пунктах 4 і 5 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов'язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.
Тобто законодавець чітко визначає перелік суб'єктів, на яких поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» та дає визначення суб'єкту декларування. Головною ознакою цих термінів є прив'язка до уповноваження на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та строків.
Таке уповноваження починається з моменту вступу на державну службу та набуття статусу державного службовця, одночасного набуття статусу суб'єкта декларування, та закінчується з моменту припинення державної служби (звільнення) (відповідно до ст. 83 Закону України «Про державну службу»).
При цьому, статус суб'єкта декларування залишається за звільненою особою лише в межах, визначених Законом України «Про запобігання корупції».
У свою чергу, ОСОБА_1 було прийнято на посаду заступника директора Фінансового департаменту - начальника відділу фінансування програм житлово-комунального господарства Мінрегіону з 20 грудня 2011 року шляхом переведення (згідно з наказом Мінрегіону від 20 грудня 2011 року № 369 «ОС»). Таким чином, з моменту призначення на посаду ОСОБА_1 отримала статус державного службовця, суб'єкта, на якого поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції», а також суб'єкта декларування.
Наказом Мінрегіону від 24 лютого 2017 року № 71 К/ОС «Про звільнення ОСОБА_1.» остання була звільнена із займаної посади 28 лютого 2017 року у зв'язку із виходом на пенсію відповідно до ст. 38 КЗпП України. Тобто датою припинення державної служби і виконання функцій держави ОСОБА_1 є 28 лютого 2017 року. Відповідно статус суб'єкта, на якого поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції», та суб'єкта декларування 28 лютого 2017 року для ОСОБА_1 обмежився статусом особи, що припинила виконання функцій держави, який регулюється іншими нормами ніж для державних службовців.
З моменту припинення державної служби і втрати статусу особи, уповноваженої на виконання функцій держави, на ОСОБА_1 розповсюджувалась дія частини 2 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції», якою передбачені випадки подання декларацій у разі припинення здійснення діяльності особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: подання декларації за період, не охоплений раніше поданими деклараціями; подання декларації за минулий рік.
Таким чином, на вимогу частини 2 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» ОСОБА_1 подала декларацію перед звільненням 28 лютого 2017 року (оприлюднена в системі НАЗК) та річну декларацію після звільнення 05 березня 2018 року (строк подання до 01 квітня 2018 року) (оприлюднена в системі НАЗК).
Інших вимог до осіб, які припинили виконання функцій держави (звільнились), Закон України «Про запобігання корупції» не встановлює.
Водночас, у день звільнення ОСОБА_1 не була суб'єктом правопорушення відповідно до примітки до статті 172-6 КУпАП.
Так, вирішуючи питання про притягнення осіб до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 172-6 КУпАП, щодо порушення вимог фінансового контролю, яке полягає у неповідомленні чи несвоєчасному повідомленні про відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента або про суттєві зміни у майновому стані особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, слід враховувати:
1) об'єктивні ознаки складу цього адміністративного правопорушення, зокрема його об'єктивну сторону, яка має активну форму прояву та полягає у неповідомленні чи несвоєчасному повідомленні про відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента або про суттєві зміни у майновому стані.
Для розкриття об'єктивних складових адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 172-6 КУпАП, слід зазначити, що диспозиція цієї норми за своїм змістом є бланкетною адміністративно-правовою нормою, тобто нормою, яка лише називає або описує правопорушення, а для повного визначення його ознак відсилає до інших норм. У свою чергу, примітка до статті 172-6 КУпАП, вміщуючи вказівку на суб'єкт цього правопорушення, відсилає правозастосувача до норм спеціального антикорупційного закону, зокрема частини 1 і 2 статті 45 Закону, в яких, крім іншого, передбачено певну деталізацію відповідних положень нормативно-правових актів, що наповнює норму статті 172-6 КУпАП більш конкретним змістом для встановлення саме тих ознак, які мають значення для правової кваліфікації зазначеного діяння.
Так, для кваліфікації діяння за частиною 2 статті 172-6 КУпАП необхідним є встановлення факту неповідомлення чи несвоєчасного повідомлення про відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента або про суттєві зміни у майновому стані, тобто неподання або подання повідомлення поза строком, визначеним законом.
У частині 1 статті 45 Закону визначено кінцевий термін (часові межі), коли особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зобов'язані подати щорічну декларацію, зокрема вміщено формулювання «щорічно до 1 квітня».
Частиною 2 статті 45 Закону передбачені випадки подання декларацій у разі припинення здійснення діяльності особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування:
- вони подають декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за період, не охоплений раніше поданими деклараціями;
- наступного року після припинення діяльності подають декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік.
Системний аналіз вжитого в абзаці 1 частини 2 статті 45 Закону формулювання «припиняє діяльність» дає підстави констатувати, що термін «припинення» за загальним правилом (ст. 36 Кодексу законів про працю України) співвідноситься з терміном «звільнення». Це саме випливає також з аналізу норм інших спеціальних нормативно-правових актів, зокрема з положень Закону України «Про державну службу» (ст. 83), Закону України «Про статус народного депутата України» (ст. 4) тощо, де зазначена термінологія підміняється одна одною.
Уповноваженою особою від НАЗК в протоколі від 05 червня 2018 року № 44-03/23/18 об'єктивною стороною правопорушення визначено факт неподання повідомлення про суттєві зміни в майновому стані ОСОБА_1 у день її звільнення.
При цьому, в протоколі зазначено, що ОСОБА_1 порушила частину 2 статті 52 Закону України «Про запобігання корупції», яка вимагає від суб'єктів декларування в разі суттєвої зміни у майновому стані, а саме: отримання ним доходу, придбання майна на суму, яка перевищує 50 прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 1 січня відповідного року, в десятиденний строк з моменту отримання доходу або придбання майна письмово повідомити про це НАЗК. Зазначена інформація вноситься до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та оприлюднюється на офіційному веб-сайті Національного агентства з питань запобігання корупції. Тобто, на переконання особи, яка склала відповідний протокол, ОСОБА_1 при звільненні отримала дохід, що перевищує 50 прожиткових мінімумів, і не повідомила НАЗК про суттєві зміни у майновому стані.
У день звільнення (припинення державної служби) 28 лютого 2017 року з ОСОБА_1 було проведено повний розрахунок та виплачено всі суми, що належали їй від Мінрегіону (117 217 грн. 12 коп.). Відповідно до ст. 116 Кодексу законів про працю України днем звільнення вважається останній день роботи. У цей день працівникові має бути повністю виданий розрахунок із заробітної плати: має бути видана заробітна плата, включаючи оплату праці за останній день роботи, компенсація за невикористані дні відпустки.
Майновий стан та доходи ОСОБА_1 було відображено у поданих деклараціях перед звільненням 28 лютого 2017 року та річній після звільнення 05 березня 2018 року.
У цей день на ОСОБА_1 розповсюджувалась лише дія ч. 2 ст. 45 Закону України «Про запобігання корупції» (а не всього Закону), якою передбачені випадки подання декларацій у разі припинення здійснення діяльності особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: подання декларації за період, не охоплений раніше поданими деклараціями; подання декларації за минулий рік.
Таким чином, на вимогу частини 2 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» ОСОБА_1 подала декларацію перед звільненням 28 лютого 2017 року (оприлюднена в системі НАЗК) і річну декларацію після звільнення 05 березня 2018 року (строк подання до 01 квітня 2018 року) (оприлюднена в системі НАЗК).
У свою чергу, дія частини 2 статті 52 Закону України «Про запобігання корупції» поширюється на суб'єктів декларування, які не припинили виконання функцій держави, тобто не розповсюджується на звільнених з державної служби осіб.
Отже, ОСОБА_1, яка в день звільнення (в день втрати статусу державного службовця) отримала повний розрахунок від роботодавця, не мала обов'язку направляти повідомлення про суттєві зміни в майновому стані суб'єкта декларування, а була зобов'язана виключно подати декларацію перед звільненням і річну після звільнення.
Твердження уповноваженої особи НАЗК про те, що особи, які припинили діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави, належать до «інших осіб» і є суб'єктами декларування в розумінні Закону України «Про запобігання корупції», не відповідають дійсності та суперечать Закону України «Про запобігання корупції».
Крім того, вирішуючи питання про притягнення особи до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 172-6 КУпАП, щодо порушення вимог фінансового контролю, яке полягає у неповідомленні або несвоєчасному повідомленні про відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента або про суттєві зміни у майновому стані особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, слід також враховувати, що:
1)Предметом правопорушення є повідомлення, подане шляхом заповнення на офіційному веб-сайті НАЗК відповідної форми.
Враховуючи те, що ОСОБА_1 не порушила норми Закону України «Про запобігання корупції», які стосувались осіб, що припинили виконання функцій держави, відсутній як склад правопорушення, так і сам предмет правопорушення.
Зазначене обґрунтовується тим, що частина 2 статті 52 Закону України «Про запобігання корупції» поширюється на суб'єктів декларування, які не припинили виконання функцій держави, і зобов'язує їх у разі суттєвої зміни у майновому стані, зокрема отримання доходу, придбання майна на суму, що перевищує 50 прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 1 січня відповідного року, в десятиденний строк з моменту отримання такого доходу або придбання майна письмово повідомити про це НАЗК.
Законодавець не покладав обов'язку на суб'єктів декларування, які припинили виконання функцій держави, направляти таке повідомлення в день звільнення чи після нього.
2)Суб'єктивна сторона правопорушення характеризується наявністю вини у формі прямого чи непрямого умислу; вчинення цього діяння через необережність виключає притягнення особи до адміністративної відповідальності.
Згідно зі ст. 10 КУпАП адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила, усвідомлювала протиправний характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків.
Уповноважена особа НАЗК у протоколі від 05 червня 2018 року № 44-03/23/18 не зазначила суб'єктивну сторону правопорушення та не довела наявності вини ОСОБА_1 у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 172-6 КУпАП.
Таким чином, беручи до уваги положення ст. 7 КУпАП, відповідно до якого застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративного впливу провадиться в межах їх компетенції, у точній відповідності з законом, тобто яке встановлює чітке виконання передбачених законом норм, а отже, забороняє притягнення особи до адміністративної відповідальності за аналогією, унеможливлюючи застосування за аналогією норм, що закріплюють склад правопорушень, державні службовці, які припинили виконання функцій держави, не можуть бути суб'єктом адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 172-6 КУпАП.
З огляду на викладене, ОСОБА_1, яка виконала всі вимоги Закону України «Про запобігання корупції», що стосувались осіб, які припинили виконання функцій держави, не є суб'єктом адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 172-6 КУпАП.
У свою чергу, як зазначено в листі Вищого спеціалізованого суду України від 22 травня 2017 року № 223-943/0/4-17 «Щодо притягнення до адміністративної відповідальності за окремі правопорушення, пов'язані з корупцією», при розгляді справ цієї категорії суди повинні забезпечувати своєчасне, всебічне, повне та об'єктивне дослідження всіх обставин, передбачених статтями 247 і 280 КУпАП, звертаючи особливу увагу на з'ясування таких питань: чи мало місце правопорушення, за яке особа притягується до відповідальності; чи містить діяння склад адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією, передбаченого КУпАП; чи є особа винною у його вчиненні; чи належить вона до суб'єктів цього правопорушення; чи не містить правопорушення ознак злочину; чи не закінчилися на момент розгляду справи строки, передбачені статтею 38 КУпАП; чи немає інших обставин, що виключають провадження у справі.
Суди мають також з'ясовувати мотив і характер вчиненого діяння, повноваження особи, яка його вчинила, наявність причинного зв'язку між діянням і виконанням особою повноважень.
Враховуючи викладене, суд приходить до стійкого переконання, що в діях ОСОБА_1 відсутній склад адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією, передбаченого частиною 2 статті 172-6 КУпАП, у зв'язку з чим провадження у справі підлягає закриттю.
На підставі викладеного та керуючись ст.ст. 172-6, 247, 283-285, 287-291 КУпАП, -
Провадження у справі відносно ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, закрити у зв'язку з відсутністю в її діях складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 172-6 КУпАП.
Постанова може бути оскаржена до Апеляційного суду м. Києва через Шевченківський районний суд м. Києва протягом десяти днів з дня її винесення. Постанова набирає чинності після закінчення строку на апеляційне оскарження.
Суддя Мартинов Є.О.