07 листопада 2018 року
м. Київ
Справа № 807/1136/15
Провадження № 11-416апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Ужгородської міської ради (далі - Міськрада) на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року (судді Матковська З. М., Бруновська Н. В., Шавель Р. М.) у справі № 807/1136/15 за позовом заступника прокурора Закарпатської області до Управління Держгеокадастру в Ужгородському районі Закарпатської області (далі - Управління), Міськради про визнання протиправними дій і зобов'язання вчинити дії та
У червні 2015 року заступник прокурора Закарпатської області звернувся до суду з позовом до Управління та Міськради, в якому просив:
- визнати протиправними дії службових осіб відділу землекористування Міськради під час обліку земельної ділянки під будівлями, спорудами, майданчиками в межах існуючої огорожі стадіону «Авангард» (12,459 га) у м. Ужгороді на вул. І. Франка, 1 як землі громадської забудови;
- визнати протиправними дії службових осіб Управління під час обліку земельної ділянки в межах існуючої огорожі стадіону «Авангард» та формування статистичних даних до форми № 6-зем, № 6а-зем, № 6б-зем, № 2-зем як землі громадської забудови;
- зобов'язати службових осіб відділу землекористування Міськради внести виправлення в облікові документи щодо земельної ділянки в межах існуючої огорожі стадіону «Авангард» площею 12,459 га, включивши їх до обліку як землі рекреаційного призначення, фізичної культури та спорту;
- зобов'язати службових осіб Управління внести виправлення до статистичної звітності з кількісного обліку земель та облікувати земельну ділянку в межах існуючої огорожі стадіону «Авангард» площею 12,459 га як землі рекреаційного призначення, фізичної культури та спорту.
Закарпатський окружний адміністративний суд постановою від 01 червня 2016 року позов заступника прокурора Закарпатської області в інтересах держави до Управління та Міськради задовольнив: визнав протиправними дії Міськради в особі її відділу землекористування та Управління під час обліку та формування статистичних даних земельної ділянки в межах існуючої огорожі стадіону «Авангард» (м. Ужгород, вул. І. Франка, 1) як землі громадської забудови; зобов'язав Міськраду в особі її відділу землекористування та Управління внести виправлення в облікові документи та до статистичної звітності з кількісного обліку земель щодо земельної ділянки в межах існуючої огорожі стадіону «Авангард» площею 12,459 га як землі рекреаційного призначення, фізичної культури та спорту і в подальшому обліковувати вказану земельну ділянку як землі рекреаційного призначення, фізичної культури та спорту.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 02 лютого 2017 року задовольнив частково апеляційну скаргу Національного банку України (далі - НБУ): постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 01 червня 2016 року скасував, а провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Не погодившись із ухвалою суду апеляційної інстанції, Ужгородський міський голова в касаційній скарзі зазначив, що вказана ухвала суду прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права. На думку скаржника, спірні правовідносини є публічно-правовими, оскільки виникли в результаті реалізації відповідачами владних управлінських функцій у сфері земельних правовідносин, не пов'язаних із формуванням ними волі щодо розпорядження землею та передачі відповідних прав на неї іншим суб'єктам, а стосуються саме невиконання відповідачами, у тому числі Міськрадою як власником земельної ділянки, належним чином своїх повноважень щодо визначення виду використання спірної земельної ділянки в межах певної категорії земель. Крім того, з обставин справи, встановлених судами, не вбачається, що земельну ділянку, стосовно якої виник спір, було передано іншій особі, з якою у відповідачів виник спір, або що при вирішенні цієї справи порушуються права третіх осіб.
На підставі викладеного скаржником ставиться питання про скасування оскаржуваної ухвали суду з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 03 квітня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції цього Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 04 квітня 2018 року передав цю справу до Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 23 квітня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України.
14 травня 2018 року до Великої Палати Верховного Суду надійшли пояснення прокурора Закарпатської області, в яких прокурор зазначив, що право постійного користування НБУ в особі його Управління в Закарпатській області земельною ділянкою площею 0,44 га (кадастровий номер 211010000:26:001:0210), на якому ґрунтуються висновки суду апеляційної інстанції, відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно припинено. Так, Господарський суд Закарпатської області рішенням від 31 жовтня 2016 року у справі № 907/684/15, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного господарського суду від 28 березня 2017 року, позовні вимоги прокурора міста Ужгорода задовольнив частково: визнав недійсними пункт 1 рішення 17 сесії 6 скликання Міськради від 29 березня 2013 року № 881 «Про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки для розташування адмінбудівлі НБУ», пункт 1.19 рішення 21 сесії 7 скликання Міськради від 20 вересня 2013 року № 1050 «Про зміну та скасування рішень міської ради», пункт 1.30 рішення 20 сесії 7 скликання Міськради від 19 грудня 2013 року № 1172 «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок». На підставі викладеного прокурор просить задовольнити касаційну скаргу Міськради, скасувати ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року та залишити без змін постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 01 червня 2016 року.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені у касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, щоВиконавчий комітет (далі - Виконком) Ужгородської міської Ради депутатів трудящих постановою від 12 березня 1946 року № 25 надав у користування обласному відділу фізкультури земельну ділянку між наб. Славянською, вул. Пастера, вул. Митною, вул. І. Франка, просп. Червоноармійським та вул. Булгарською для побудови обласного спортивного стадіону.
Ухвалою ВиконкомуУжгородської міськоїради депутатів трудящих від 24 вересня 1946 року № 17 внесено зміни до постанови від 12 березня 1946 року № 25 та надано в користування Добровільному спортивному товариству «Більшовик» при Обласній раді профспілок земельну ділянку між наб. Славянською, вул. Пастера, вул. Митною, вул. І. Франка, просп. Червоноармійський та вул. Булгарською для побудови на ній спортивного стадіону.
На виконання розпорядження Виконкому Міськради від 07 вересня 1998 року № 328 та розпорядження Фонду комунального майна від 02 листопада 1998 року № 142 Державне комунальне підприємство «Стадіон «Авангард» прийняло будівлі та споруди стадіону за актом приймання-передачі будівель та споруд (11 об'єктів) від 03 листопада 1998 року, загальна площа переданих об'єктів 4,6646 га.
На виконання розпорядження Фонду приватизації та управління майном м. Ужгорода від 29 грудня 1998 року № 161 за актом приймання-передачі спортивних майданчиків, розташованих на стадіоні «Авангард» у м. Ужгороді, вул. І. Франка, 1, проведено передачу та приймання спортивних майданчиків, розташованих на території стадіону в кількості 32 об'єктів, загальною площею 7,7944 га. Загальна площа земельної ділянки, на якій знаходяться будівлі, споруди та майданчики, складає 12,459 га.
На підставі рішення Міськради № 400 «Про припинення права господарського відання комунального підприємства «Авангард» будівлі, спортивні майданчики, споруди та спортивні поля прийнято на баланс Управління майном м. Ужгорода.
Згідно з обліковими документами Управління та з даними статистичної звітності форми № 6-зем земельна ділянка в межах існуючої огорожі стадіону «Авангард» врахована у рядку 96 дані про землі, не надані у власність або постійне користування в межах населених пунктів та зазначені у графі 43 (дані про землі громадського призначення).
Рішенням Міськради від 29 березня 2013 року № 881 «Про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки для розташування адмінбудівлі НБУ» надано Управлінню НБУ в Закарпатській області дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 0,44 га для розміщення адмінбудівлі на розі вул. І. Франка та вул. Митної. Пунктом 2 вказаного рішення визначено, що в десятиденний термін після державної реєстрації речового права на земельну ділянку, зазначену в пункті 1 цього рішення, НБУ необхідно перерахувати добровільно внески в сумі 2000 тис. грн до цільового фонду соціально-економічного розвитку міста для проведення робіт (послуг) з благоустрою міста; реконструкції, капітального ремонту доріг та об'єктів комунальної власності міста.
Рішенням Міськради від 19 грудня 2013 року № 1172 «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки Управлінню НБУ в Закарпатській області площею 0,44 га (кадастровий номер 2110100000:26:001:0210) для будівництва та обслуговування будівель кредитно-фінансових установ на розі вул. І. Франка та вул. Митної й надано її в постійне користування.
26 грудня 2013 року прийнято рішення про державну реєстрацію права постійного користування НБУ земельною ділянкою з кадастровим номером 2110100000:26:001:0210 за № 9552336.
Кошти до цільового фонду соціально-економічного розвитку міста перераховані НБУ 31 грудня 2013 року.
Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, Закарпатський окружний адміністративний суд виходив із того, що цей спір є піблічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та закриваючи провадження в адміністративній справі, Львівський апеляційний адміністративний суд керувався тим, що у разі задоволення позовних вимог заступника прокурора Закарпатської області фактично здійснюється втручання в право постійного користування НБУ вказаною ділянкою, а відтак цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки стосується права постійного користування земельною ділянкою.
Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок суду апеляційної інстанції з огляду на таке.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом до Управління та Міськради, в якому просив внести виправлення в облікові документи та до статистичної звітності з кількісного обліку земель щодо земельної ділянки в межах існуючої огорожі стадіону «Авангард» площею 12,459 га як земель рекреаційного призначення, фізичної культури та спорту.
Матеріалами справи також установлено, що рішенням Міськради від 19 грудня 2013 року № 1172 «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки Управлінню НБУ в Закарпатській області площею 0,44 га (кадастровий номер 2110100000:26:001:0210) для будівництва та обслуговування будівель кредитно-фінансових установ на розі вул. І. Франка та вул. Митної й надано її в постійне користування Управлінню НБУ в Закарпатській області.
Право постійного користування НБУ вказаною земельною ділянкою зареєстровано 26 грудня 2013 року у встановленому законом порядку.
Відповідно до статті 373 Цивільного кодексу України право власності на землю гарантується Конституцією України. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Оскільки позовні вимоги прокурора фактично направлені на зміну цільового призначення земельної ділянки, частина якої перебуває в постійному користувані особи, не залученої до участі в справі, вказані вимоги у цьому випадку поглинаються спором про право користування земельною ділянкою.
З огляду на викладене суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про закриття провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 КАСУкраїни (в редакції до 15 грудня 2017 року), роз'яснивши право на вирішення існуючого спору в порядку господарського судочинства.
Згідно із частиною першою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Частиною другою цієї статті визначено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
На підставі наведених норм КАС України Велика Палата Верховного Суду відхиляє посилання прокурора Закарпатської області на рішення Господарського суду Закарпатської області від 31 жовтня 2016 року, залишене без змін постановою Львівського апеляційного господарського суду від 28 березня 2017 року, як на підставу для скасування оскаржуваного рішення Львівського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року, оскільки на момент розгляду справи цим судом рішення Господарського суду Закарпатської області від 31 жовтня 2016 року не набрало законної сили. При цьому запис про припинення речового права НБУ на земельну ділянку площею 0,44 га з кадастровим номером 2110100000:26:001:0210 внесений до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно лише 05 жовтня 2017 року.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки оскаржуване судове рішення прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків суду скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
1. Касаційну скаргу Ужгородської міської ради залишити без задоволення.
2. Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. С. Золотніков
Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук Л. І. Рогач
Д. А. Гудима І. В. Саприкіна
В. І. Данішевська О. М. Ситнік
О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич
В. С. Князєв О. Г. Яновська
Л. М. Лобойко