21 листопада 2018 року
м. Київ
Справа № 358/160/17
Провадження № 11-978апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.
розглянула у порядку письмового провадження справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю виробничо-комерційного підприємства «Силует» до Богуславської районної ради Київської області, треті особи - Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Київській області, Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства у Київській області, Комунальне підприємство «Богуславське районне торгівельне підприємство», про визнання протиправним та скасування розпорядження, визнання протиправною перевірки виконання умов договору оренди
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю виробничо-комерційного підприємства «Силует» на ухвалу Миронівського районного суду Київської області від 04 серпня 2017 року (суддя Капшук Л. О.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2017 року (судді Коротких А. Ю., Ганечко О. М., Літвіна Н. М.),
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У січні 2017 року ТОВ ВКП «Силует» звернулося до суду з позовом, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Богуславської районної ради Київської області від 29 серпня 2016 року № 99 «Про створення тимчасової комісії для проведення перевірки виконання умов договору оренди об'єкта спільної власності територіальних громад Богуславського району в особі Богуславської районної ради приміщення колишнього побуткомбінату»;
- визнати протиправною перевірку виконання умов договору оренди від 04 січня 2000 року № 1, яка відбулася 09 вересня 2016 року.
2. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що умови договору оренди ним виконуються в повному обсязі, вважає, що перевірка проведена за відсутності для цього правових підстав, її метою фактично був пошук підстав для розірвання укладеного договору оренди будівлі.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Миронівський районний суд Київської області ухвалою від 04 серпня 2017 року закрив провадження в адміністративній справі, зазначивши, що оскаржувані дії та рішення Богуславської районної ради Київської області з перевірки виконання позивачем - суб'єктом господарювання умов договору оренди, не стосуються реалізації відповідачем владних управлінських функцій, тому спір у цій справі не має публічно-правового характеру і повинен розглядатися за правилами господарського, а не адміністративного судочинства.
4. Київський апеляційний адміністративний суд погодився з висновком суду першої інстанції і своєю ухвалою від 11 вересня 2017 року залишив без змін ухвалу Миронівського районного суду Київської області від 04 серпня 2017 року.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. У касаційній скарзі позивач порушує питання про скасування зазначених ухвал судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
6. Зазначає, що спір у цій справі є публічно-правовим, оскільки його предметом є рішення і дії відповідача - Богуславської районної ради Київської області, як суб'єкта владних повноважень.
Позиція інших учасників справи
7. У запереченнях (відзиві) на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що спір у цій справі належить розглядати у порядку господарського, а не адміністративного судочинства, оскільки оскаржувані позивачем дії та рішення відповідача стосуються перевірки виконання умов договору оренди приміщення і не пов'язані із реалізацією ним владних повноважень.
Рух касаційної скарги
8. Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 04 жовтня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ ВКП «Силует».
9. На підставі пункту 4 частини першої розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у редакції, яка набрала чинності з 15 грудня 2017 року, справу прийняв до провадження суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та призначив її до попереднього розгляду.
10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 21 серпня 2018 року передав зазначену справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, а саме у зв'язку з тим, що учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
11. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 30 серпня 2018 року прийняла та призначила цю справу до розгляду у порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Установлені обставини справи
12. 04 січня 2000 року Богуславська районна державна адміністрація в особі голови Лисиці І. І. (орендодавець) уклала з Виробничо-комерційним підприємством «Силует» (орендар) договір оренди № 1, за умовами якого передала орендарю нежитлове приміщення за адресою: м. Богуслав, вул. Франка, 16, строком на 49 років.
13. Починаючи з березня 2013 року нерухоме майно, яке є предметом договору оренди, перебуває на балансі Комунального підприємства «Богуславське районне торгівельне підприємство».
14. 29 серпня 2016 року Богуславська районна рада Київської області прийняла розпорядження № 99 «Про створення тимчасової комісії для проведення перевірки виконання умов договору оренди об'єкта спільної власності територіальних громад Богуславського району в особі Богуславської районної ради приміщення колишнього побуткомбінату».
15. Цим розпорядженням створено тимчасову комісію для проведення перевірки виконання ТОВ ВКП «Силует» умов договору оренди зазначеного приміщення, затверджено її склад та зобов'язано комісію провести відповідну перевірку до 09 вересня 2016 року.
16. За результатами перевірки комісія склала акт проведення обстеження нежитлового приміщення від 07 вересня 2016 року, у висновку якого зазначила, що ТОВ ВКП «Силует» не виконуються умови пункту 3.2.3 договору оренди від 04 січня 2000 року № 1.
17. Вважаючи розпорядження відповідача, а також проведення нею перевірки виконання умов зазначеного договору незаконними, позивач оскаржив їх до суду.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
19. За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
20. Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
21. Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
22. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
23. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
24. За правилами частини першої статті 12 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) (у редакції, чинній на час вирішення питання про закриття провадження в адміністративній справі) господарським судам підвідомчі, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав, крім, зокрема, спорів, що виникають із публічно-правових відносин та віднесені до компетенції Конституційного Суду України та адміністративних судів.
25. Згідно з частиною першою статті 32 Закону України від 10 квітня 1992 року № 2269-XII «Про оренду державного та комунального майна» контроль за використанням майна, переданого в оренду (крім іншого окремого індивідуально визначеного майна), покладається на органи, які відповідно до цього Закону здійснюють державну політику у сфері оренди.
26. Відповідно до частини другої статті 2 цього ж Закону державну політику у сфері оренди здійснюють: Кабінет Міністрів України, а також Фонд державного майна України, його регіональні відділення та представництва - щодо державного майна; органи, уповноважені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, - щодо майна, яке належить Автономній Республіці Крим; органи місцевого самоврядування - щодо майна, яке перебуває в комунальній власності.
27. Відповідно до частини п'ятої статті 60 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правоможності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи
28. Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала свою правову позицію щодо правил розмежування предметної юрисдикції, а також критеріїв, які при цьому потрібно враховувати.
29. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір.
30. У цій справі предметом спору є розпорядження Богуславської районної ради про створення тимчасової комісії для проведення перевірки виконання позивачем умов договору оренди нежитлового приміщення, яке перебуває у спільній власності територіальних громад Богуславського району в особі Богуславської районної ради, а також дії з проведення такої перевірки.
31. Отже, спірними у цій справі є правовідносини, які не пов'язані зі здійсненням відповідачем владних управлінських функцій, а стосуються перевірки ним, як власником майна, виконання орендарем умов договору оренди цього майна.
32. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суди першої та апеляційної інстанції правильно визначили характер спірних правовідносин у цій справі та, враховуючи суб'єктний склад, дійшли обґрунтованого висновку, що її належить розглядати у порядку господарського, а не адміністративного судочинства.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
33. Викладені у касаційній скарзі доводи щодо порушення судами першої та апеляційної інстанції правил предметної юрисдикції, не підтвердилися під час перегляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
34. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
35. Згідно із частиною першою статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
36. Оскільки оскаржувані судові рішення прийнято з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків суду апеляційної інстанції скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Висновки щодо розподілу судових витрат
37. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
38. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 2, 3, 4, 17 КАС (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), статтями 345, 349, 350, 356, 359 КАС (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), Велика Палата Верховного Суду
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю виробничо-комерційного підприємства «Силует» залишити без задоволення.
2. Ухвалу Миронівського районного суду Київської області від 04 серпня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В. С. Князєв
Судді:
Н. О. Антонюк Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук Л. І. Рогач
Д. А. Гудима І. В. Саприкіна
В. І. Данішевська О. М. Ситнік
О. С. Золотніков О. С. Ткачук
О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич
Л. М. Лобойко