20 листопада 2018 року справа №805/3881/18-а
приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача Казначеєва Е.Г., суддів Ястребової Л.В., Арабей Т.Г., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_2 на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 р. у справі № 805/3881/18-а (головуючий І інстанції Олішевська В.В.) за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Національної поліції в Донецькій області про визнання протиправним та скасування наказу № 606 від 06.03.2018 року,-
ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2.) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Національної поліції в Донецькій області (далі - ГУ НП в Донецькій області), в якому просив, визнати протиправним та скасувати наказ начальника Головного управління Національної поліції в Донецькій області генерала поліції третього рангу Семенишина М.О. № 606 від 06.03.2018 року "Про порушення службової дисципліни оперуповноваженим СКП Лівобережного відділення поліції Центрального ВП ГУНП в Донецькій області капітаном поліції ОСОБА_2 та його покарання (а.с.3-17 т.1).
19 липня 2018 року Головне управління Національної поліції в Донецькій області звернулось до Донецького окружного адміністративного суду з клопотанням про залишення адміністративного позову без розгляду (а.с.66-69 т.1). В обґрунтування зазначено, що позивач був ознайомлений з оскаржуваним наказом 16.03.2018 року. Враховуючи положення ч.5 статті 122 КАС України, строк звернення до суду для позивача становить один місяць. Позивач звернувся до суду лише 29 травня 2018 року, тобто, з порушенням місячного строку визначеного ст. 122 КАС України.
06 серпня 2018 року позивачем до Донецького окружного адміністративного суду надано письмові пояснення, в яких зазначено, що з оскаржуваним наказом позивач був ознайомлений 16.03.2018 року. Вперше направлено позовну заяву засобами поштового зв'язку 04.05.2018 року. Відповідно до ст..21 Дисциплінарного статуту ОВС України, дисциплінарне стягнення може бути оскаржено протягом трьох місяців з дня ознайомлення з наказом особи, на яку воно накладено. Отже, останньою датою подання позовної заяви є 16.06..2018 року включено (а.с.85-86 т.1).
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 року позовну заяву залишено без розгляду, у зв'язку із пропуском строку звернення до адміністративного суду (а.с.49-51 т.2).
Позивач, не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального права, просив ухвалу скасувати та направити справу до суду першої інстанції. Апеляційна скарга обґрунтована тим, що в порушення ч. 1 статті 123 КАС України, суд встановивши порушення строку подання позову, не залишив його без руху. Чим обмежив позивача в праві надати заяву про поновлення строку або вказати інші підстави для поновлення. Також, апелянт зазначає, що строк оскарження дисциплінарного стягнення з урахуванням ч.3 ст.122 КАС України визначений саме ст..21 Дисциплінарного статуту ОВС України та становить три місяці. Зазначене відповідає п. 13 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про практику застосуванню адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного суду України під час розгляду адміністративних справ» від 06.03.2008 року № 2, за яким, при розгляді спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби застосовуються строки звернення до суду, встановлені спеціальними законами. У разі коли ці закони зазначені питання не врегульовують, то з врахуванням необхідності субсидіарного застосування законів про працю суди повинні виходити із строків звернення до суду, визначених частиною першою статті 233 Кодексу законів про працю України. Тому громадянин може звернутися із заявою про вирішення спору в тримісячний строк із дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про порушення свого права, а у справах про звільнення з публічної служби - у місячний строк із дня вручення копії наказу про звільнення або з дня видачі трудової книжки. За частиною 1 ст. 233 Кодексу законів про працю України, працівник може звернутися з заявою про вирішення трудового спору безпосередньо до районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду в тримісячний строк з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про порушення свого права, а у справах про звільнення - в місячний строк з дня вручення копії наказу про звільнення або з дня видачі трудової книжки. Отже, зазначеними нормами також встановлено тримісячний строку звернення до суду. Крім того, в ухвалі Донецького окружного адміністративного суду від 19.06.2018 року про відкриття провадження, судом було зазначено, що адміністративний позов подано у строк, установлений законом (а.с.57-64 т.2).
Відповідно до частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Суд, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.
06.03.2018 року наказом № 606 "Про порушення службової дисципліни оперуповноваженим СКП Лівобережного відділення поліції Центрального ВП ГУНП в Донецькій області капітаном поліції ОСОБА_2 та його покарання" оголошено зауваження оперуповноваженому СКП Лівобережного відділення поліції Центрального ВП ГУНП в Донецькій області капітану поліції ОСОБА_2 за недотримання вимог ст. 7 Дисциплінарного статуту ОВС України, п. 1 розділу ІІ, п.п. 3,4,5 розділу ІV Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених наказом МВС України від 09.11.2016 р. № 1179.
З зазначеним наказом ОСОБА_2 ознайомлений 16.03.2018 р., що підтверджується матеріалами справи та сторонами (а.с. 18 т.1).
З пояснень позивача та матеріалів справи вбачається, що позивач вперше звернувся з позовом до суду 04.05.2018 р. направивши позовну заяву поштою, яка надійшла до суду 08.05.2018 р. Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 15.05.2018 р. по справі № 805/3250/18а, позовна заява повернута разом з усіма доданими до неї документами у зв'язку із тим, що вона не підписана позивачем, дана ухвала отримана позивачем 18.05.2018 р. Позивачем повторно було поштою направлено даний позов 22.05.2018 р., який зареєстрований судом 29.05.2018 р. вх. № 4114/18 що підтверджується матеріалами справи (а.с 3, 53). Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 01.06.2018 р. по даній справі № 805/3881/18а залишена без руху та встановлено строк на усунення недоліків. Оскільки недоліки були усунені ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 19.06.2018 р. було відкрито провадження за даним позовом.
Залишаючи без розгляду позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов до висновку, що про порушення свого права позивач дізнався 16.03.2018 року, з урахуванням місячного строку звернення до суду встановленого ч.5 ст.122 КАС України, позивачем припушено зазначений строк, встановлений для звернення за захистом порушеного права до адміністративного суду з позовною заявою.
Суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції з наступних підстав.
За частиною 1 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції на час прийняття ухвали, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Суд зазначає, що строк звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом - проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Дотримання строку звернення з адміністративним позовом є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах.
Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними, передбачених Кодексом адміністративного судочинства України, певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків.
Слід зазначити, що інститут строку давності, необхідно використовувати з урахуванням конкретних обставин справи, так щоб він не перешкоджав наявним у позивача засобами захисту своїх прав. Обмеження права на звернення до суду повинно бути пропорційно меті правової визначеності, у іншому випадку це буде порушенням ст. 6 Конвенції про захист прав людини в частині права на справедливий судовий розгляд (рішення Європейського суду з прав людини в по справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11).
Рішенням Конституційного Суду України № 17-рп/2011 від 13 грудня 2011 року визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків, обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
Аналіз норм Кодексу адміністративного судочинства України дає підстави дійти до висновку, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав. Зокрема, практика Європейського суду з прав людини свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним (справа "Стаббігс на інші проти Великобританії", справа "Девеер проти Бельгії").
Відповідно до правових висновків Європейського Суду з прав людини, право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» від 21.12.2010, заява № 45783/05). Норми, що регулюють строки подачі скарг, безсумнівно, спрямовані на забезпечення належного здійснення правосуддя і юридичної визначеності. Зацікавлені особи мають розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані (пункти 22-23 рішення у справі «Мельник проти України» від 28.03.2006, заява № 23436/03).
У пункті 45 рішення Європейського суду з прав людини «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» від 28 жовтня 1998 року, зазначено про те, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов'язковими для дотримання; правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності; зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (AFFAIRE PEREZ DE RADA CAVANILLES c. ESPAGNE № 116/1997/900/1112).
У пункті 44 рішення Європейського суду з прав людини «Осман проти Сполученого королівства» від 28 жовтня 1998 року та пункті 54 рішення «Круз проти Польщі» від 19.06.2001 зазначено, що реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух (CASO OSMAN CONTRA REINO UNIDO № 23452/94; CASE OF KREUZ v. POLAND № 28249/95).
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Отже, як вже зазначалось, встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій.
Підстави пропуску строку судового оскарження можуть бути визнані поважними, а строк поновлено лише у разі, якщо вони пов'язані з непереборними та об'єктивними перешкодами, труднощами, які не залежать від волі особи та унеможливили своєчасне, тобто у встановлений законом процесуальний строк, подання відповідної заяви.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 26 січня 2018 року по справі № 331/1154/17.
Предметом розгляду даної справи є оскарження наказу Головного управління національної поліції в Донецькій області про порушення службової дисципліни.
Згідно зі статтею 59 Закону України "Про Національну поліцію", служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.
Відповідно до пункту 17 частини 1 статті 4 КАС України, публічна служба це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Отже, служба в підрозділах Національної поліції в розумінні КАС України є публічною службою
За частиною 5 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України, для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
Тобто, вказаними нормами встановлений місячний строк звернення до суду з позовом у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
У пункті 13 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» від 6 березня 2008 року №2 зазначено, що при розгляді спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби застосовуються строки звернення до суду, встановлені спеціальними законами. У разі коли ці закони зазначені питання не врегульовують, то з врахуванням необхідності субсидіарного застосування законів про працю суди повинні виходити із строків звернення до суду, визначених частиною 1 статті 233 Кодексу законів про працю України. Тому громадянин може звернутися із заявою про вирішення спору в тримісячний строк із дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про порушення свого права, а у справах про звільнення з публічної служби - у місячний строк із дня вручення копії наказу про звільнення або з дня видачі трудової книжки.
Так, згідно частини 1 статті 233 Кодексу законів про працю України, працівник може звернутися з заявою про вирішення трудового спору безпосередньо до районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду в тримісячний строк з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про порушення свого права, а у справах про звільнення - в місячний строк з дня вручення копії наказу про звільнення або з дня видачі трудової книжки.
Відповідно до статті 14 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, зміст наказу доводиться до відома особи рядового або начальницького складу, яку притягнуто до дисциплінарної відповідальності, під підпис. У разі звільнення з посади або звільнення з органів внутрішніх справ особі рядового або начальницького складу видається витяг з наказу.
Отже, у разі притягнення особи до дисциплінарної відповідальності днем, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів є дата ознайомлення під підпис із змістом наказу.
Аналізуючи вищезазначені положення законодавства, суд дійшов до висновку, що особа має право оскаржити порушення своїх прав пов'язаних з прийняттям на публічну службу, проходженням або звільненням з публічної служби у місячний строк, зокрема, з дня ознайомлення під підпис із змістом наказу.
Аналогічна позиція неодноразово викладалася Верховним судом по справам № 825/605/17, 820/1667/16.
Матеріали справи свідчать, що з оскаржуваним наказом позивач ознайомився 16 березня 2018 року, з позовом вперше звернувся 04 травня 2018 року, тобто, з пропуском місячного строку звернення до суду встановленого ч.5 ст. 122 КАС України.
Стосовно посилання позивача на положення ст. 20 та 21 Дисциплінарного статуту ОВС України, суд зазначає наступне.
Згідно зі ст. 20 Дисциплінарного статуту ОВС України особа рядового або начальницького складу має право усно чи письмово послідовно звернутися зі скаргою щодо накладення на неї дисциплінарного стягнення до старшого прямого начальника - аж до міністра внутрішніх справ України або до суду, а відповідно до ст. 21 цього ж Дисциплінарного статуту ОВС України дисциплінарне стягнення може бути оскаржено протягом трьох місяців з дня ознайомлення з наказом особи, на яку воно накладено; пропущений строк для подання скарги може бути поновлено старшим прямим начальником, який має право накладати дисциплінарні стягнення; старший прямий начальник у разі надходження заяви про поновлення пропущеного строку подання скарги повинен всебічно та об'єктивно розглянути її і прийняти відповідне рішення не пізніше 10 днів після надходження заяви; про результати розгляду заяви про поновлення пропущеного строку повідомляються особа рядового або начальницького складу, яка її подала, та начальник, який наклав на неї дисциплінарне стягнення.
Проте, суд вважає, що посилання позивача на приписи Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України є помилковим, оскільки тримісячний строк оскарження накладеного дисциплінарного стягнення, як випливає зі змісту статті 20 Дисциплінарного статуту ОВС України в сукупності зі статтею 21 цього ж Дисциплінарного статуту, стосується випадків оскарження такого стягнення до старшого прямого начальника - аж до міністра внутрішніх справ України, оскарження ж накладеного дисциплінарного стягнення до суду має відбуватись в порядку, встановленому нормами КАС України.
При цьому, судом не встановлено, а позивачем не надано доказів звернення позивача до відповідачів із заявою про оскарження наказу про притягнення його до дисциплінарної відповідальності у встановлений статтею 21 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України тримісячний строк, що свідчить про те, що позивач не скористався своїм правом на досудове врегулювання спору.
Стосовно посилання апелянта на те, що в ухвалі Донецького окружного адміністративного суду від 19.06.2018 року про відкриття провадження, судом було зазначено, що адміністративний позов подано у строк, установлений законом, суд зазначає наступне.
Відповідно до статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Відповідно до п.8 ч.1 статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, з підстав, визначених частинами 3 та 4 статті 123 цього Кодексу.
Таким чином, позовна заява може бути залишена без руху, як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і після відкриття провадження в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.
Тобто, у разі встановлення судом обставин, що свідчать про порушення позивачем строку звернення до суду встановлені ст.. 122 КАС України, суд застосовує до позову положення статті 123 КАС України. Отже, відкриття провадження по справі не позбавляє суд права застосувати до позову відповідні процесуальні наслідки.
Щодо посилання апелянта на те, що суд встановивши порушення строку подання позову, в порушення ч. 1 статті 123 КАС України, не залишив його без руху, суд зазначає, що вказні дії суду дійсно є порушенням норм процесуального права, проте за частиною 2 статті 317 КАС України, порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи. Крім того, матеріали справи свідчать, що позивач надавав письмові пояснення суду на клопотання відповідача про залишення адміністративного позову без розгляду, які і стали підставою для розгляду судом вказаного питання, в яких навів ті ж підстави, що і в апеляційній скарзі, інших підстав позивач не навів. Зазначене спростовує посилання апелянта на обмеження його в праві надати заяву про поновлення строку або вказати інші підстави для поновлення строку звернення до суду.
Отже, наведені позивачем обставини не є поважними причинами пропуску строку звернення до суду, оскільки позивач знав про прийнятий наказ, та у нього не було перешкод для звернення до суду у встановлений законом місячний строк. Тобто, позивач пропустив строк звернення до суду з причин, які не є поважними.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, що відповідно до статті 316 КАС України, обумовлює для залишення апеляційної скарги без задоволення, а судового рішення - без змін.
Керуючись ст. 308, 311, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 р. у справі № 805/3881/18-а - залишити без задоволення.
Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2018 р. у справі № 805/3881/18-а - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та відповідно до ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена до Верхового суду протягом тридцяти днів з дати складення повного судового рішення.
Повне судове рішення складено та підписано 20 листопада 2018 року
Суддя-доповідач Е.Г. Казначеєв
Судді І.Д. Компанієць
Т.Г. Арабей