Справа № 826/6486/18 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Кузьменко А.І. Суддя-доповідач Шурко О.І.
06 листопада 2018 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Шурка О.І.,
суддів Василенка Я.М., Чаку Є.В.,
при секретарі Коцюбі Т.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування аудиторського звіту, -
ОСОБА_3 звернувся до суду із адміністративним позовом до Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) в якому просив:
- визнати протиправними дії Департаменту під час проведення позапланового аудиту відповідності, складання висновків та рекомендацій аудиторського звіту від 27 березня 2018 року №070-5-13/22 за результатами внутрішнього аудиту діяльності Київської міської клінічної лікарні №3 як замовника щодо дотримання актів законодавства, планів, процедур, контрактів під час виконання у 2016-2017 роках проектно-вишукувальних та ремонтно-будівельних робіт з капітального ремонту приміщень Київського міського науково - практичного центру нефрології та діалізу, приймального відділення та харчоблоку КМКЛ №3 по вулиці П. Запорожця, 26 у місті Києві;
- визнати протиправним та скасувати аудиторський звіт Департаменту від 27 березня 2018 року №070-5-13/22.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2018 року в задоволенні зазначеного адміністративного позову відмовлено повністю.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким в задовольнити позов повністю.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Заслухавши учасників справи, що прибули у судове засідання, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін, виходячи з наступного.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_3 у період часу з 04.06.2014 року по 03.07.2017 року обіймав посаду головного лікаря Київської міської клінічної лікарні № 3.
Згідно з посадовою інструкцією головного лікаря Київської міської клінічної лікарні № 3, погодженою головою ППО Територіального медичного об'єднання міста Києва «Лівобережне» та затвердженою генеральним директором цього об'єднання 14 березня 2008 року, головний лікар є особою, відповідальною за фінансово - господарську діяльність установи.
Також, з матеріалів справи вбачається, що посадовими особами відповідача, у період з 12.07.2017 року по 22.08.2017 року та з 21.12.2017 року по 29.12.2017 року, проведено внутрішній аудит Київської міської клінічної лікарні № 3, за результатами якого складено аудиторський звіт №070-5-13/22 від 27 березня 2018 року (далі по тексту - оскаржуваний звіт).
Відповідно до висновків оскаржуваного звіту, відповідальній особі рекомендовано наступне:
- усунути виявлені порушення, що призвели до втрат фінансових ресурсів на загальну суму 624 877,00 грн., в тому числі 616 903,00 грн. - завищення видатків на будівельні роботи, 7 974,00 грн. - завищення видатків на здійснення технічного нагляду;
- в подальшому в договорах з виконання ремонтно-будівельних робіт передбачати безумовне повернення виконавцем робіт коштів в сумі виявленого контролюючими органами завищення обсягів та вартості виконаних робіт;
- посилити контроль, з боку підприємств, що здійснюють технічний нагляд, за проведенням відповідних робіт, зокрема, у договорах передбачати матеріальну відповідальність, у разі встановлення контролюючими органами завищень обсягів та вартості виконаних робіт;
- у разі сумнівів щодо кваліфікації власних спеціалістів, у подальшому, для підтвердження обсягів виконаних робіт під час проведення робіт з реконструкцій та капітальних ремонтів, розглядати доцільність залучення незалежних експертних організації, наприклад: КП «Київекспертиза», ДП «Укрдержбудекспертиза».
Судом першої інстанції встановлено, що предметом даного спору є оскарження позивачем висновків, викладених в аудиторському звіті від 27.03.2018 року №070-5-13/22, складеному за результатами позапланового аудиту відповідності Київської міської клінічної лікарні №3, проведеного Департаментом.
Позивач, вважаючи протиправними дії відповідача та оскаржуваний звіт, звернувся до суду з даним позовом за захистом своїх прав та законних інтересів.
Приймаючи рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що дії відповідача щодо складання оскаржуваного аудиторського звіту не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача, тому його висновки не можуть бути предметом спору.
Апелянт в своїй скарзі зазначає, що як колишній керівник лікарні, він був відповідальною особою за фінансово-господарську діяльність установи за період, що перевірявся, однак до цих заходів не залучався, про них повідомлений не був. Водночас в аудиторському звіті зазначено, що у період здійснення функцій замовника саме я був відповідальною посадовою особою за фінансово-господарську діяльність КМКЛ № З із правом першого підпису.
Висновки та рекомендації аудиторського звіту суб'єкта владних повноважень - Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту від 27.03.2018 № 070-5-13/22 мають безпосереднє відношення до ОСОБА_3, як колишнього головного лікаря установи, відповідального за її фінансово-господарську діяльність у період, охоплений перевіркою, та прямо впливають на мої права та інтереси.
Апелянт стверджує, що суд першої інстанції при прийнятті рішення проігнорував очевидні факти, які свідчать про недотримання вимог законодавства під час проведення внутрішнього аудиту Департаментом внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (КМДА).
Колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Як свідчать матеріали справи, ОСОБА_3 було звільнено з посади головного лікаря КМКЛ з 04.07.2017, позаплановий внутрішній аудит відповідності КМКЛ проводився після його звільнення - 12.07.2017, в цей час обов'язки головного лікаря (керівника КМКЛ) виконувала вже інша особа і несла відповідальність за діяльність КМКЛ під час проведення аудиту.
Пунктами 6.18 - 6.20 глави 6 розділу III Стандартів внутрішнього затверджених наказом Мінфіну від 04.10.2011 № 1247 (далі - Стандарти внутрішнього аудиту), зокрема зазначено, що проект аудиторського звіту з рекомендаціями передається керівником аудиторської хтя ознайомлення відповідальним за діяльність у спільно узгоджені строки. Після ознайомлення проект аудиторського звіту та рекомендації обговорюються аудиторською групою та відповідальними за діяльність у спільно визначену ними дату.
У разі якщо за результатами обговорення відповідальний за діяльність не погоджується з висновками аудиторського звіту та рекомендаціями, протягом 15-ти робочих днів він надає керівнику аудиторської групи обґрунтовані коментарі за своїм підписом.
Згідно з гіпотезою норми пункту 2.3 глави 2 розділу III Стандартів внутрішнього аудиту, відповідальними за діяльність установи є керівництво установи та посадові особи установи, які безпосередньо відповідають за функціії, процеси, що охоплюються внутрішнім аудитом.
Крім того, обґрунтовуючи позовні вимоги ОСОБА_3 вказує, що аудиторський звіт від 27.03.2018 року №070-5-13/22 є актом індивідуальної дії.
Відповідно до п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Частиною 3 ст. 26 Бюджетного кодексу України визначено, що внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.
Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 2 Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року № 1001 (далі по тексту - Порядок №1001) визначено, що об'єктом внутрішнього аудиту є діяльність центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах) та заходи, що здійснюються його керівником для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і дотримання вимог щодо діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ, а також підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади).
Внутрішній аудит проводиться відповідно до стандартів, затверджених Мінфіном (пункт 8 Порядку №1001).
Згідно з п. 6.6 Стандартів внутрішнього аудиту, затвердженого Наказом Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року №1247 (далі по тексту - Стандарти №1247) офіційним документом є аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем.
Аудиторський звіт складається із вступної, аналітичної та підсумкової частин (пункт 6.7 Стандартів №1247).
У відповідності до пункту 6.8. Стандартів №1247 у вступній частині зазначаються такі дані: напрям внутрішнього аудиту, плановий чи позаплановий внутрішній аудит; цілі внутрішнього аудиту; підстава для проведення внутрішнього аудиту із зазначенням реквізитів розпорядчого документа; посади, прізвища, імена і по батькові членів аудиторської групи та дати їх участі у проведенні внутрішнього аудиту (або посада, прізвище, ім'я і по батькові керівника аудиторської групи з посиланням на додаток список членів аудиторської групи з відповідною інформацією); резюме (стислий виклад основних висновків та рекомендацій); опис об'єкта внутрішнього аудиту; дати початку і закінчення проведення внутрішнього аудиту; період, за який проводиться внутрішній аудит.
В аналітичній частині зазначаються результати внутрішнього аудиту в розрізі кожного програмного питання із зазначенням використаних працівником підрозділу внутрішнього аудиту методів, прийомів та процедур (пункт 6.9. Стандартів №1247).
Відповідно до пункту 6.10 Стандартів №1247 підсумкова частина включає аудиторський висновок. Аудиторський висновок містить обґрунтовані підсумки за результатами внутрішнього аудиту відповідно до його теми та цілей.
Пунктом 6.17 Стандартів №1247 передбачено, що рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні містити конструктивні пропозиції про удосконалення тих аспектів діяльності установи, щодо яких проводився внутрішній аудит.
Тобто, сам по собі аудиторський звіт не є обов'язковим для виконання рішення суб'єкта владних повноважень, не створює, не змінює, не припиняє будь-яких правовідносин. Так само і висновки та рекомендації такого звіту, які є його частиною, слугують для визначення якості роботи підконтрольної установи, мають рекомендаційний та консультативний характер, а тому не створюють жодних правових наслідків для позивача.
Правовими положеннями, ч. 1 ст. 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб віт порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відтак, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року N 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
&ls;...&g"; поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» має один і той же зміст.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
З наведеного слідує, що суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб'єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші порушення прав та свобод позивача.
Підсудність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Отже, згідно наведеного, право позивача на звернення до адміністративного суду з позовом виникає лише у разі, якщо він вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено його права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
Між тим, відповідно до п. 1 ч. 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер.
Колегія суддів апеляційної інстанції доходить до висновку, що висновки, викладені у оскаржуваному аудиторському звіті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків для позивача.
Таким чином, обґрунтованими є висновки суду першої інстанції, що дії відповідача щодо складання оскаржуваного аудиторського звіту від 27.03.2018 року не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні чинних норм адміністративного права, не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача, тому його висновки не можуть бути предметом спору.
Крім того, позивачем не підтверджено належними доказами факту порушення його прав та охоронюваних інтересів в межах спірних правовідносин, а тому відсутні правові підстави для задоволення позову.
Отже, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 1 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.
З підстав вище викладеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для його скасування не вбачається.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_3 - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2018 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Головуючий суддя: Шурко О.І.
Судді: Василенко Я.М.
Чаку Є.В.
v