м. Вінниця, вул. Островського, 14
тел/факс (0432) 55-15-10, 55-15-15, e-mail: inbox@adm.vn.court.gov.ua
19 січня 2010 р. Справа № 2-а-4736/09/0270
Вінницький окружний адміністративний суд в складі
Головуючого судді Загороднюка Андрія Григоровича,
Суддів: Аліменко Володимира Олександровича
Мультян Марини Бондівни
при секретарі судового засідання: Афанасьєвій Зінаїді Володимирівні
за участю:
Представників позивача : Шурмана О.В., Скаковського В.В.
Представників відповідачів : Порхун Л.М., Гаврилюка О.В.
Третьої особи : Заболотного В.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні матеріали справи
за позовом: відділу Держкомзему у Хмільницькому районі Вінницької області
до: контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області, контрольно-ревізійного відділу у Хмільницькому районі і м. Хмільнику, заступника начальника контрольно-ревізійного відділу у Хмільницькому районі і м. Хмільнику Гаврилюка Олега Віталійовича
про: визнання протиправними дій, скасування рішення та визнання відсутності компетенції
Відділ Держкомзему у Хмільницькому районі Вінницької області звернувся з позовом до контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області, контрольно - ревізійного відділу у Хмільницькому районі та м.Хмільнику, заступника начальника контрольно-ревізійного відділу у Хмільницькому районі і м. Хмільнику Гаврилюка Олега Віталійовича про визнання протиправними дій, скасування рішення та визнання відсутності компетенції.
Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідачами неправомірно прийнято рішення у формі акта ревізії фінансово - господарської діяльності відділу Держкомзему у Хмільницькому районі Вінницької області від 05.06.2009 року № 21-07/15 та вчинені неправомірні дії щодо відображення в ньому порушень порядку зберігання, видачі та використання бланків суворої звітності суб'єктами господарювання, а саме: "списання суб'єктами господарювання, які виконують землевпорядні роботи на території району, зіпсованих бланків в кількості 1081 шт., вартість яких станом на 01.01.2009 року повністю відшкодовано в розмірі мінімальної вартості бланків державних актів.
Під час розгляду справи, представники позивача уточнили позовні вимоги, посилаючись на обставини викладені в позовній заяві, та просили :
- визнати протиправним та скасувати рішення КРВ у Хмільницькому районі і м.Хмільнику у формі акта ревізії фінансово - господарської діяльності відділу Держкомзему у Хмільницькому районі Вінницької області за період з 01.10.2007 року по 31.12.2008 року від 05.06.2009 року № 21-07/15, в частині : "Ревізією дотримання порядку зберігання, видачі та використання бланків суворої звітності (бланків державних актів на право приватної власності на земельні ділянки та бланків державних актів на право постійного користування на земельні ділянки) встановлено факт списання суб'єктами господарювання, які виконують землевпорядні роботи на території району, зіпсованих бланків в кількості 1081 шт., вартість яких станом на 01.01.2009 року було повністю відшкодовано в розмірі номінальної вартості бланків державних актів. В той час, як відповідно до Порядку визначення розміру збитків від розкрадання, нестач, знищення (псування) матеріальних цінностей, який затвердженого постановою КМУ від 22.01.1996 року № 116 становить 280187,00 гривень";
- визнати протиправними дії контрольно - ревізійного відділу у Хмільницькому районі і м.Хмільнику, в частині щодо висловлювання свого твердження викладеного в абзацах 17-18 пункту 8 акта ревізії фінансово - господарської діяльності відділу Держкомзему у Хмільницькому районі Вінницької області за період з 01.10.2007 року по 31.12.2008 року від 05.06.2009 року №21-07/15, а саме: "Ревізією дотримання порядку зберігання, видачі та використання бланків суворої звітності (бланків державних актів на право приватної власності на земельні ділянки та бланків державних актів на право постійного користування на земельні ділянки) встановлено факт списання суб'єктами господарювання, як і виконують землевпорядні роботи ага території району, зіпсованих бланків в кількості 1081 шт., вартість яких станом на 01.01.2009 року було повністю відшкодовано в розмірі номінальної вартості бланків державних актів.
В той час, як відповідно до Порядку визначення розміру збитків від розкрадання , нестач, знищення (псування) матеріальних цінностей, який затверджений постановою КМУ від 22.01.1996 року № 116 становить 280187,00 гривень";
- визнати відсутність компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень - відділу Держкомзему у Хмільницькому районі Вінницької області, щодо обов'язку здійснення контролю за відшкодуванням вартості знищених (зіпсованих) суб'єктами господарювання - землевпорядними організаціями бланків цінних паперів та документів суворого обліку, якими є бланки державних актів на право постійного користування земельною ділянкою;
- визнати протиправними дії посадової особи заступника начальника Контрольно - ревізійного відділу у Хмільницькому районі і м.Хмільнику Гаврилюка Олега Віталійовича, щодо зазначення в акті ревізії фінансово - господарської діяльності відділу Держкомзему у Хмільницькому районі Вінницької області, №21-07/15 від 05.06.2009 року абзаців 17-18 п.8, а саме: "Ревізією дотримання порядку зберігання, видачі та використання бланків суворої звітності (бланків державних актів на право приватної власності на земельні ділянки та бланків державних актів на право постійного користування на земельні ділянки) встановлено факт списання суб'єктами господарювання, як і виконують землевпорядні роботи ага території району, зіпсованих бланків в кількості 1081 шт., вартість яких станом на 01.01.2009 року було повністю відшкодовано в розмірі номінальної вартості бланків державних актів.
В той час, як відповідно до Порядку визначення розміру збитків від розкрадання, нестач, знищення (псування) матеріальних цінностей, який затверджений постановою КМУ від 22.01.1996 року № 116 становить 280187,00 гривень".
Також, представниками позивача, під час розгляду адміністративної справи, уточнено порядкові номери абзаців, викладеної в акті перевірки інформації про виявлені порушення.
В судовому засіданні представники позивача уточнені позовні вимоги підтримали в повному обсязі та просили позов задоволити. Заявлені вимоги мотивували обставинами, наведеними в адміністративному позові.
Представники відповідачів позов не визнали, в обґрунтування зазначеного, суду пояснили, що відповідно до п. 7 Порядку визначення розмірів збитків від розкрадання, нестачі, знищення (псування) матеріальних цінностей, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 116 від 22.01.1996 року, відшкодування за зіпсовані акти повинно здійснюватись винними особами в п'ятдесятикратному розмірі до їх номінальної вартості. Під час ревізії фінансово-господарської діяльності Держкомзему у Хмільницькому районі Вінницької області, працівниками контрольно - ревізійного відділу встановлено факт порушення порядку зберігання, видачі та використання бланків суворої звітності суб'єктами господарювання, а саме: "списання суб'єктами господарювання, які виконують землевпорядні роботи на території району, зіпсованих бланків в кількості 1081 шт., вартість яких станом на 01.01.2009 року повністю відшкодовано в розмірі мінімальної вартості бланків державних актів.
Посилаючись на лист Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.04.2008 року №13-17-7/3941 представники відповідача зазначили, що оскільки бланки державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою виготовляються за державний кошт, на відповідні територіальні органи покладаються повноваження забезпечувати їх збереження та раціональне використання.
При цьому, представник відповідача суду зазначила, що відділом Держкомзему у м. Хмільнику землевпорядним організаціям надіслало листи з вимогами повного відшкодування збитків, понесених внаслідок псування державних актів. За вказаних обставин, представник відповідача вважає, що позивач своїми діями визнав вимоги КРВ у Хмільницькому районі і м. Хмільнику, вжив заходи шляхом направлення листів землевпорядним організаціям з даних питань.
Крім того, складання акта ревізії, з відображенням у ньому виявлених порушень, законодавчо врегульовано, а тому дії щодо складання акта ревізії є правомірними.
Представник третьої особи поклався на розсуд суду.
Заслухавши пояснення сторін, та представника третьої особи, дослідивши письмові докази, що містяться в матеріалах справи, суд встановив наступне.
З 30.03.2009 року по 29.05.2009 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності відділу Держкомзему у Хмільницькому районі Вінницької області за період з 01.10.2007 року по 31.12.2008 року. Ревізію проведено відповідно до п. 2.37 плану контрольно-ревізійної роботи Голов КРУ України на І квартал 2009 року.
За наслідками ревізії складено акт №21-07/15 від 05.06.2009 року відповідно до Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550 та Методики оформлення цими органами результатів ревізій, затвердженої наказом Головного контрольно-ревізійного управління від 27.10.2006 року №358.
У розділі 8 даного акту відображено інформацію про дотримання порядку зберігання, видачі та використання бланків суворої звітності (бланків державних актів на право приватної власності на земельні ділянки та бланків державних актів на право постійного користування на земельні ділянки). Зокрема, відображено факт списання зіпсованих бланків в кількості 1081 шт., вартість яких не відшкодовано в 50-ти кратному розмірі, відповідно до вимог Порядку визначення розмірів збитків від розкрадання, нестачі, знищення (псування) матеріальних цінностей, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 116 від 22.01.1996 року, на загальну суму 280187,00 грн.
Судом при оцінці доказів досліджено акт ревізії та встановлено, що він є службовим документом, який стверджує факт ревізійних дій та їх результатів, і є носієм доказової інформації про виявлення недоліків в господарюванні. Метою документування ревізійних дій та їх результатів є надання власникові та іншим користувачам матеріалів ревізії, визначених законодавством, суттєвої, повної і обґрунтованої інформації про стан збереження і використання коштів, цінних паперів, матеріальних цінностей і нематеріальних активів, ведення бухгалтерського обліку і стану фінансової дисципліни, а також про обставини допущення, встановлення і розміри фінансових пропущень.
Отже, акт ревізії №21-07/15 від 05.06.2009 року, що складений працівниками контрольно-ревізійного відділу у Хмільницькому районі та м. Хмільнику за результатами перевірки, містить лише систематизований виклад виявлених у ході перевірки фактів.
Рішенням. в розумінні ст.17 КАС України, є офіційний письмовий документ державного чи іншого органу (посадової особи), виданий в межах його компетенції, визначеної законом, який має точно визначені зовнішні реквізити та породжує певні правові наслідки, створює юридичний стан, спрямований на регулювання суспільних відносин, має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин, поширює свою чинність на певний час, територію, коло суб'єктів.
Акт ревізії не є власне актом державного чи іншого органу, який за своєю правовою природою носить нормативно-правовий характер або правовий акт індивідуальної дії, він не має ознак офіційного розпорядчого письмового документу.
Судом з'ясовано, що акт ревізії не відповідає наведеним вище критеріям, а відтак, останній, не породжує правових наслідків для сторін та не має обов'язкового характеру.
Таким чином, акт ревізії КРВ у Хмільницькому районі і м. Хмільнику є результатом інспектування у формі ревізії, і не є рішенням, а тому вимога про його скасування, з посиланням на те, що це нібито рішення, підлягає відмові.
Іншими вимогами позивача є визнання протиправними дій контрольно ревізійного відділу у Хмільницькому районі і м.Хмільнику, а також посадової особи - заступника начальника КРВ у Хмільницькому районі і м. Хмільнику Гаврилюка О.В. в частині щодо висловлювання свого твердження, викладеного в абзацах 17-18 п.8 акта ревізії фінансово - господарської діяльності відділу Держкомзему у Хмільницькому районі Вінницької області за період з 01.10.2007 року по 31.12.2008 року від 05.06.2009 року № 21-07/15.
В силу ч.1. ст. 2 Закону України «Про державну контрольну -ревізійну службу в Україні» головним завданням ДКРС є , зокрема, здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів. Крім того, відповідно до ч.2 вказаної норми, державний фінансовий контроль реалізується державною контрольною ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.
Згідно ч. 5 ст. 2 Закону України "Про державну контрольну - ревізійну службу в Україні" інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Порядок проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 550 від 20.04.2006 року. Відповідно до п. 7 вказаного порядку у ході підготовки до ревізії посадовими особами служби складається в двох примірниках програма ревізії, в якій визначаються найменування об'єкта контролю, тема, період та питання, що підлягають ревізії відповідно до компетенції служби. Програма затверджується керівником органу служби чи його заступником.
Пунктом 4.3 Методики оформлення органами державної контрольно-ревізійної служби результатів ревізії, затвердженої наказом ГоловКРУ України № 358 від 27.10.2006 року передбачено, що в констатуючій частині викладаються результати ревізії в розрізі кожного питання програми ревізії. При цьому інформація про результати ревізії кожного окремого питання програми ревізії починається з його назви, яка зазначається посередині окремого рядка.
У даному випадку, КРВ у Хмельницькому районі і м.Хмільнику проведено перевірку позивача шляхом інспектування.
Працівниками КРВ у Хмільницькому районі і м. Хмільнику проведено вищеназвану ревізію та оформлено її результати відповідно до Порядку проведення інспектування ДКРС, затвердженого постановою КМУ від 20.04.2006 року №550 та Методики оформлення органами ДКРС результатів ревізій, затвердженої наказом Голів КРУ від 27.10.2006 року №358.
У судовому засіданні встановлено, що під час ревізії виявлені порушення при відшкодуванні збитків, завданих шляхом зіпсування матеріальних цінностей - бланків державних актів на право власності на землю та право постійного користування землею. Так, відповідно до Порядку визначення розміру збитків від розкрадання, нестачі, знищення (псування) матеріальних цінностей, затвердженого постановою КМУ від 22.01.1996 року № 116, відшкодування збитків від знищення (псування) бланків цінних паперів та документів суворого обліку обчислюється із застосуванням коефіцієнта 50 до вартості їх придбання , якщо на них не зазначена номінальна вартість або вартість яких не встановлена законодавством. Із сум збитків, стягнутих відповідно до п.10 даного Порядку, здійснюється відшкодування збитків, завданих установі, залишок коштів перераховується до Державного бюджету України.
У листі Держкомзему України від 20.03.2009 року № 14-24-7/2737 "Про визначення розміру збитків від розкрадання, нестачі, знищення (псування) бланків державних актів" вказано, що бланки державних актів є документи суворого обліку, номінальна вартість яких не встановлена (Постанова КМУ від 02.04.2002 року № 499 "Про затвердження форм державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою ") і тому регулюється постановою КМУ від 22.01.1996 року № 116 (Із застосуванням коефіцієнта 50 до вартості їх придбання (виготовлення).
У листі Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.04.2008 року № 14-17-7/3941 зазначається, що пунктом 4.3. Інструкції про порядок складання , видачі , реєстрації і зберігання державних актів на право приватної власності на землю, право колективної власності на землю, право власності на землю і право постійного користування землею , договорів на право тимчасового користування землею ( в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі, затвердженої наказом Держкомзему України від 04.05.1999 року №43 (20354-99), бланки державних актів відносяться до документів суворого обліку.
Пунктами 4.7, 4.28 Положення про відділ Дерожкомзему у Хмільницькому районі Вінницької області, затвердженого наказом Держкомзему від 15.08.2008 року № 299, передбачений обов'язок позивача організовувати видачу та збереження бланків державних актів на право власності на земельну ділянку та державних актів на право постійного користування земельною ділянкою, а також здійснювати внутрішній контроль за використанням фінансових, матеріальних ресурсів, забезпечувати функціонування системи обліку.
Отже, оскільки бланки державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою виготовляються за державні кошти, на відповідні територіальні органи також покладаються повноваження забезпечувати їх збереження та раціональне використання.
Крім того, в листі Держкомзему України від 20.03.2009 року № 14-24-7/2737 зазначається, що розмір збитків від псування документів суворого обліку обчислюється відповідно до Порядку визначення розміру збитків від розкрадання, нестачі, знищення (псування) матеріальних цінностей, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.01.1996 року №116.
Постановою Кабінету Міністрів України № 499 від 02.04.2002 року затверджено форму державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою.
Оскільки, затверджена форма державного акту не містить такого реквізиту як «вартість бланку», то КРВ у Хмільницькому районі і м. Хмільнику, за наслідками ревізії, дійшло до висновку, що у відповідності до пункту 7 Порядку визначення розміру збитків від розкрадання, нестачі, знищення (псування) матеріальних цінностей, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 116 від 22.01.1996 року, розмір збитків від знищення (псування) бланків цінних паперів та документів суворого обліку обчислюється із застосуванням коефіцієнта 50 - до вартості придбання (виготовлення) бланків цінних паперів та документів суворого обліку, на яких не зазначена номінальна вартість або вартість яких не встановлена законодавством.
Таким чином, відповідачами правомірно проведено ревізію та складено акт перевірки у порядку визначеному законодавством. Також, відповідно до п. 8 Програми ревізії, в акті перевірки відображена інформація про дотримання вимог чинного законодавства з обліку основних засобів, інших необоротних активів та матеріальних цінностей (у тому числі бланків державних актів). За таких обставин, суд прийшов до висновку про необхідність відмовити у позовній вимозі щодо визнання протиправними дій контрольно ревізійного відділу у Хмільницькому районі і м.Хмільнику, а також посадової особи - заступника начальника КРВ у Хмільницькому районі і м. Хмільнику Гаврилюка О.В.
Позивач також просить суд визнати відсутність компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень - відділу Держкомзему у Хмільницькому районі Вінницької області щодо покладення на нього обов'язку здійснення контролю за відшкодуванням вартості зіпсованих бланків.
Визначаючись з позовною вимогою щодо відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень, суд виходив з наступного.
Згідно з Положенням про відділ Держкомзему у Хмільницькому районі Вінницької області, затвердженого наказом Державного комітету України із земельних ресурсів №299 від 15.08.2008 року, відділ є територіальним органом Держкомзему і підзвітний та підконтрольний відповідно Головному управлінню Держкомзему у Вінницькій області та Держкомзему.
Відповідно до абзацу 2 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України № 499 від 02.04.2002 року «Про затвердження форми державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою" зобов'язано Державний комітет по земельних ресурсах забезпечити виготовлення та зберігання бланків державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою.
Головне управління земельних ресурсів у Вінницькій області своїм листом № 06-26/333 від 11.02.2008 року, адресованим начальникам відділ (управлінь) земельних ресурсів у районах та містах, суб'єктам підприємницької діяльності - виконавцям землевпорядних робіт, вказувало, що суб'єктам підприємницької діяльності при отримані нових бланків державних актів взамін зіпсованих обов'язково додавати копії платіжних доручень або квитанції про сплату збитків. Даний лист також є свідченням того, що Головне управління земельних ресурсів у Вінницькій області та його територіальні органи, в межах наділених повноважень, здійснюють контроль за відшкодуванням збитків за зіпсовані акти.
Позивач, відповідно до покладених на нього завдань, організовує видачу і збереження бланків державних актів на право власності на земельну ділянку та державних актів на право постійного користування земельною ділянкою (п.п. 7 п. 4 Положення про управління Держкомзему, затвердженим наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 15.08.2008 року №299).
Також пунктом 4.28 цього ж Положення, на відділ покладено обов'язок здійснювати контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечувати функціонування системи обліку.
З огляду на викладене, вимога позивача щодо визнання відсутності у останнього компетенції (повноважень), щодо обов'язку здійснювати контроль за відшкодуванням вартості знищених (зіпсованих) суб'єктами господарювання - землевпорядними організаціями бланків державних актів на право власності на земельну ділянку та бланків державних актів на право постійного користування земельною ділянкою є безпідставною та такою, що не підлягає до задоволення.
Під час судового засідання, представники позивача не змогли вказати окремих позовних вимог до контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області.
Відповідно до ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім того, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову, а суд згідно ст. 86 зазначеного Кодексу оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
З урахування встановлених у судовому засіданні обставин справи та вищезазначених положень чинного законодавства України, суд вважає, що у задоволенні позовних вимог слід відмовити.
Що стосується розподілу судових витрат, то відповідно до ч. 2 ст. 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони - суб'єкта владних повноважень, суд присуджує з іншої сторони всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати, пов'язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз. Проте, суду не надано документально підтверджених доказів стосовно понесених судових витрат.
Керуючись ст.ст. 70, 71, 79, 86, 94, 128, 158, 162, 163, 167, 255, 257 КАС України, суд -
в задоволенні адміністративного позову відділу Держкомзему у Хмільницькому районі Вінницької області третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача Головне управління земельних ресурсів у Вінницькій області, до контрольно - ревізійного управління у Вінницькій області, контрольно - ревізійного відділу у Хмільницькому районі і м.Хмільнику та заступника начальника контрольно - ревізійного відділу у Хмільницькому районі і м.Хмільнику Гаврилюка Олега Віталійовича про зобов'язання вчинити певні дії відмовити повністю.
Відповідно до ст. 186 КАС України постанова може бути оскаржена протягом 10 днів з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до ст. 160 цього Кодексу - з дня складення в повному обсязі шляхом подачі заяви про апеляційне оскарження. Якщо постанову було проголошено у відсутності особи, яка бере участь у справі, то строк подання заяви про апеляційне оскарження обчислюється з дня отримання нею копії постанови. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження. При цьому апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження , якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження. Заява про апеляційне оскарження та апеляційна скарга подаються до суду апеляційної інстанції через суд , який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Відповідно до ст. 254 КАС України постанова набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження. Якщо було подано заяву про апеляційне оскарження, але апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений цим Кодексом, постанова або ухвала суду першої інстанції набирає сили після закінчення цього строку.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Повний текст постанови оформлено: 25.01.10
Судді Загороднюк Андрій Григорович
Аліменко Володимир Олександрович
Мультян Марина Бондівна