10 жовтня 2018 року справа № 823/618/17
16 год. 26 хв. м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі: судді Трофімової Л.В., за участі секретаря Безпалого А.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу № 823/618/18
ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ) [представник позивача - Хорошун С.А.]
до Міністерства внутрішніх справ України в особі комісії Міністерства внутрішніх справ України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни (вул. Академіка Богомольця, 10, м.Київ, 01024, ідентифікаційний код юридичної особи в ЄДРПОУ 00032684) [представник відповідача - не прибув]
третя особа: Ліквідаційна комісія УМВС України у Черкаській області (вул. Смілянська, 57, м. Черкаси, 18036, ідентифікаційний код юридичної особи в ЄДРПОУ 08592537) [представник третьої особи Корнієнко О.В. - за довіреністю], Головне управління Національної поліції у Черкаській області (вул. Смілянська, 57, м. Черкаси, 18000, ідентифікаційний код юридичної особи в ЄДРПОУ 40108667) [представник третьої особи Корнієнко О.В. - за довіреністю]
про визнання незаконним та скасування рішення та зобов'язання вчинити дії, прийняв рішення.
До Черкаського окружного адміністративного суду, як суду першої інстанції, з Верховного Суду надійшла 08.05.2018 адміністративна справа № 823/618/17 ( ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 ) для нового розгляду.
Судом з матеріалів справи досліджено, що у квітні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення комісії Міністерства внутрішніх справ України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни від 23.12.2016 №10/V/XXIV/2, яким позивачеві відмовлено у наданні статусу учасника бойових дій;
- зобов'язати Міністерство внутрішніх справ в особі Центральної комісії МВС з розгляду питань пов'язаних з установленням статусу учасника бойових дій надати ОСОБА_1 статус учасника бойових дій.
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 19.05.2017, що залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2017, у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Верховного Суду від 29.03.2018 у справі № 823/618/17 касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 19.05.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2017 у даній справі скасовано (судами не з'ясовано та не досліджено докази щодо того, де саме проходив службу позивач станом на час виникнення спірних правовідносин, чи подано усі документи щодо тривалості залучення до проведення АТО), а справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції. За результатами автоматизованого розподілу справу передано судді Трофімовій Л.В. для нового розгляду, тому наявні були підстави для прийняття справи до провадження.
Ухвалою від 08.05.2018 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження. Ухвалою від 05.06.2018 залучено до розгляду справи у якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору Ліквідаційну комісію УМВС у Черкаській області. Ухвалою від 19.06.2018 залучено до розгляду справи у якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору Головне управління Національної поліції у Черкаській області, зупинено провадження у справі. Ухвалою від 09.07.2018 продовжено термін зупинення провадження у справі. Ухвалою від 01.10.2018 поновлено провадження у справі. Справу призначено до судового розгляду 10.10.018. Справу розглянуто у порядку спрощеного позовного провадження.
Позивач зазначив, що протягом 2014 - 2016 років відряджався в зону АТО, брав безпосередню участь у антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України, загальна кількість днів перебування його в зоні АТО сукупно становить більше 30 днів, що відповідно до закону дає йому право на отримання статусу учасника бойових дій. В обґрунтування позову адвокат - представник позивача зазначав, що оскаржуване рішення прийнято не обґрунтовано, без врахування усіх обставин, що мають значення для його прийняття, без дотримання необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване рішення. Вважає, що відмовляючи у наданні статусу учасника бойових дій, відповідач діяв незаконно, не зазначивши у спірному рішенні законних підстав для такої відмови.
Відповідач позов не визнав. 03.05.2017 представником відповідача подано до суду заперечення, а 06.06.2018 (під час нового розгляду справи) представник відповідача додав до суду відзив на позов, відповідно до якого зазначив, що ОСОБА_1 , водій 1-го класу автотранспортних засобів автомобільного відділення автогосподарства відповідно до наказів УМВС України в Черкаській області та АГТ УМВС України в Черкаській області, посвідчень про відрядження перебував в районах АТО 29 діб. Відповідно до наказів УМВС України в Черкаській області (від 12.12.2014 № 402 о/с, від 27.01.2015 № 74 о/с, від 21.04.2015 № 104 о/с, від 07.07.2015 № 184 о/с) та АГТ УМВС України в Черкаській області (від 12.01.2015 № 12), ОСОБА_1 відряджався в райони АТО «з метою перевезення особового складу», «з метою організації належної передачі озброєння особового складу зведеного загону та його перевезення до постійного місця дислокації», «для перевезення речового майна, продуктів харчування та озброєння». У період з 14.12.2014 до 15.12.2014, з 12.01.2015 до 13.01.2015, з 07.04.2015 до 09.04.2015, 08.06.2015 до 10.06.2015, 07.07.2015 до 09.07.2015, з 05.08.2015 до 07.08.2015, з 03.09.2015 до 05.09.2015, з 02.10.2015 до 04.10.2015, з 05.11.2015 до 06.11.2015 (16 діб) відповідно до довідок про безпосередню участь - брав участь в АТО на території Донецької та Луганської областей, забезпеченні її проведення, з метою виконання службових (бойових) завдань. Згідно до наказів АТЦ при СБУ підтверджено 16 діб перебування ОСОБА_1 у службовому відрядженні в зоні проведення АТО, з них лише 7 діб (з 14.12.2014 до 15.12.2014, з 08.06.2015 до 10.06.2015, з 07.07.2015 до 09.07.2015) підтверджено факт залучення до сил та засобів, які беруть безпосередню участь в АТО на території Донецької та Луганської областей. Інші періоди значаться як відрядження для виконання службових завдань. У матеріалах відсутні витяги з бойових наказів, бойових розпоряджень, бойових донесень (журналів бойових дій, оперативних завдань), що підтверджують факт безпосереднього зіткнення та вогневого контакту з противником, проведення розвідувальних заходів. Матеріали про відрядження ОСОБА_1 до районів АТО відповідно до наказів ГУ НП в Черкаській області, починаючи з 07.11.15, до Комісії не направлялися та не розглядались, оскільки є повноваженням відповідної комісії Національної поліції України. Положення визначає основні функції, завдання та повноваження Комісії Міністерства внутрішніх справ України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни державних службовців, працівників Міністерства внутрішніх справ України та працівників територіальних органів, закладів, установ і підприємств, що належать до сфери управління Міністерства внутрішніх справ України, інших осіб, визначених законодавством (далі - працівники МВС). На розгляд Комісії не було надано необхідних документів, що би надавали Комісії право прийняти рішення відповідно до законодавства щодо надання ОСОБА_1 статусу учасника бойових дій. В особистій заяві ОСОБА_1 до Комісії зазначено, що додаткових матеріалів немає, та міститься прохання прийняти остаточне рішення. Відповідно до пункту 4 розділу II Положення Комісія відмовляє в наданні статусу учасника бойових дій, учасника війни у разі відсутності документів, що містять достатні підтверджуючі докази і є підставою для надання статусу учасника бойових дій, учасника війни. Відповідач вважає, що рішення Комісії від 23.12.2016 № 10/V/ХХІV/2, яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні статусу учасника бойових дій, є законним та обґрунтованим. Відповідач у задоволенні позову просив відмовити.
Третьою особою - Головним управлінням Національної поліції у Черкаській області позов не визнано, 09.07.2018 подано до суду відзив на позовну заяву, відповідно до якого зазначено, що Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» та Порядком надання статусу учасника бойових дій особам, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення не передбачено надання статусу учасника бойових дій цивільним працівникам Національної поліції України. Представник третьої особи підтримав позицію відповідача щодо спірних правовідносин.
Третьою особою - Ліквідаційною комісією УМВС України у Черкаській області письмових пояснень на позовну заяву не надано, 19.09.2018 надано відомості про періоди відрядження ОСОБА_1 до Донецької та Луганської областей УМВС України в Черкаській області. Представник третьої особи підтримав позицію відповідача щодо спірних правовідносин.
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи. Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши позицію сторін, оцінивши повідомлені позивачем, адвокатом - представником позивача, представником третіх осіб та відповідачем обставини справи, належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів сукупно, суд дійшов висновку, що у задоволенні позову належить відмовити з огляду на таке.
Надаючи оцінку встановленим обставинам справи, суд зазначає, що спірні правовідносини врегульовано спеціальним законом, що визначає правовий статус ветеранів війни, забезпечує створення належних умов для їх життєзабезпечення, сприяє формуванню в суспільстві шанобливого ставлення до них, є Закон України від 22 жовтня 1993 року №3551-ХІІ «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (далі - Закон №3551-ХІІ). Відповідно до статті 4 Закону №3551-ХІІ ветеранами війни є особи, які брали участь у захисті Батьківщини чи в бойових діях на території інших держав. До ветеранів війни належать: учасники бойових дій, інваліди війни, учасники війни. Статтею 5 Закону №3551-ХІІ визначено, що учасниками бойових дій є особи, які брали участь у виконанні бойових завдань по захисту Батьківщини у складі військових підрозділів, з'єднань, об'єднань всіх видів і родів військ Збройних Сил діючої армії (флоту), у партизанських загонах і підпіллі та інших формуваннях як у воєнний, так і у мирний час. Згідно із пунктом 19 частини першої статті 6 Закону №3551-ХІІ учасниками бойових дій визнаються, зокрема, особи рядового та начальницького складу підрозділів оперативного забезпечення зон проведення антитерористичної операції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення. Порядок надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзаці першому цього пункту, категорії таких осіб та терміни їх участі (забезпечення проведення) в антитерористичній операції, а також райони антитерористичної операції визначає Кабінет Міністрів України.
Законом, що визначає правові та організаційні основи боротьби з тероризмом, повноваження і обов'язки органів виконавчої влади, об'єднань громадян і організацій, посадових осіб та окремих громадян у цій сфері, порядок координації їх діяльності, гарантії правового і соціального захисту громадян у зв'язку із участю у боротьбі з тероризмом є Закон України «Про боротьбу з тероризмом» від 20.03.2003 № 638-IV.
Згідно із частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Статтею 8 Конституції України визначено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Згідно статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на звернення до суду захист передбачає можливість отримати захист порушеного права, обумовлене тим, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. «Порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду, за змістом рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес»: - правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Судом встановлено, що позивач працював водієм 1-го класу автотранспортних засобів автомобільного відділення автогосподарства Управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській області, а з 07.11.2015 - Головного управління Національної поліції в Черкаській області. У 2014 - 2016 роках з метою виконання завдань, визначених Законом України «Про боротьбу з тероризмом» та несення служби з охорони громадського порядку в районах проведення антитерористичної операції, а також на виконання службових телеграм, наказів, вказівок позивач був відряджений в зону АТО та здійснював перевезення особового складу до зони АТО у Донецькій, Луганській та Харківській областях (м. Авдіївка, м. Часів Яр, м. Красний Лиман, м. Сєвєродонецьк).
Судом встановлено, що згідно наказів УМВС в Черкаській області та автогосподарства УМВС в Черкаській області від 12.12.2014 №402о/с позивача відряджено до м. Авдіївка, Донецької області з 14.12.2014 до 15.12.2014 (т.1 а.с. 13), від 12.01.2015 №12 до м. Авдіївка, Донецької області з 12.01.2015 до 14.01.2015 (т.1 а.с. 14), від 06.04.2015 №91 о/с до м. Артемівськ, Донецької області з 07.04.2015 до 09.04.2015 (т.1 а.с. 16), від 21.04.2015 №104 о/с до м. Харків з 29.04.2015 до 02.05.2015 (т.1 а.с. 17), від 05.06.2015 №156 о/с до м. Артемівськ, Донецької області з 08.06.2015 до 10.06.2015 (т.1 а.с. 18), від 07.07.2015 №184 о/с до м. Артемівськ, Донецької області з 07.07.2015 до 09.07.2015 (т.1 а.с. 19), від 04.08.2015 №209 о/с до м. Артемівськ, Донецької області з 05.08.2015 до 07.08.2015 (т.1 а.с. 20), від 01.09.2015 №241 о/с до м. Артемівськ, Донецької області з 03.09.2015 до 05.09.2015 (т.1 а.с. 21), від 01.10.2015 №271 о/с до м. Артемівськ, Донецької області з 02.10.2015 до 04.10.2015 (т.1 а.с. 22), від 05.11.2015 № 300 о/с до м. Артемівськ, Донецької області з 05.11.2015 до 06.11.2015 (т.1 а.с. 23). Судом не взято до уваги відомості щодо відрядження від 27.03.2015 №74 о/с до Харківської області з 01.04.2015 по 04.04.2015 (т.1 а.с. 15), позаяк не стосується предмету доказування з огляду на перелік населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, затверджений розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 30.10.2014 № 1053-р та від 02.12.2015 № 1275-р.
Судом встановлено, що згідно наказів ГУ НП в Черкаській області від 07.11.2015 №3 о/с позивача відряджено до м. Артемівськ, Донецької області з 07.11.2015 до 10.11.2015 (т.1 а.с. 24), від 30.12.2015 №38 о/с до м. Часів Яр, Донецької області з 03.01.2016 до 05.01.2016 (т.1 а.с. 25), від 14.01.2016 №7 о/с до м. Часів Яр, та м. Красний Лиман, Донецької області з 14.01.2016 до 17.01.2016 (т.1 а.с. 26), від 11.02.2016 №20 о/с до м. Красний Лиман, Донецької області з 13.02.2016 до 15.02.2016 (т.1 а.с. 27), від 11.03.2016 №34 о/с до м. Красний Лиман, Донецької області 13.03.2016 до 15.03.2016 (т.1 а.с. 28), від 12.12.2016 №257 о/с до м. Сєвєродонецьк, Луганської області з 18.12.2016 до 21.12.2016 (т.1 а.с. 29).
Зазначене підтверджується посвідченнями про відрядження (т.1 а.с. 31 - 45) і наказами керівників Антитерористичного Центру при Службі безпеки України (т.1 а.с. 46 - 51). Факт безпосередньої участі позивача в проведенні антитерористичної операції, підтверджується довідкою Артемівського міського відділу Головного управління МВС України в Донецькій області від 06.07.2015 № 16544 (т.1 а.с.30).
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Перебуваючи у відрядженні в зоні АТО та ризикуючи власним життям і здоров'ям, позивач мав законні сподівання бути визнаним державою учасником бойових дій.
Суд критично оцінює позицію відповідача щодо лише 7 діб (з 14.12.2014 до 15.12.2014, з 08.06.2015 до 10.06.2015, з 07.07.2015 до 09.07.2015), якими підтверджено факт залучення до сил та засобів, які беруть безпосередню участь в АТО на території Донецької та Луганської областей. Суд зазначає, що твердження відповідача про те, що згідно наказів АТЦ при СБУ підтверджено 16 діб перебування ОСОБА_1 у службовому відрядженні в зоні проведення АТО, з них лише 7 діб (з 14.12.2014 до 15.12.2014, з 08.06.2015 до 10.06.2015, з 07.07.2015 до 09.07.2015) підтверджено факт залучення до сил та засобів, які беруть безпосередню участь в АТО на території Донецької та Луганської областей, не відповідає дійсності, оскільки з 14.12.2014 до 15.12.2014 (два дні), з 08.06.2015 до 10.06.2015 (три дні), з 07.07.2015 до 09.07.2015 (три дні), загальна сума становить (2+3+3) 8 днів, а не 7 діб, що змінює загальну кількість днів відрядження, визначених відповідачем.
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки. Потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Державні органи, що не впроваджують або не дотримуються власних процедур, не повинні мати можливості отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення ЄСПЛ у справі Rysovskyy проти України, 29979/04, п.71). Суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, що визнається протиправним, інше рішення, що б відповідало закону, та давати вказівки, що би свідчили про вирішення питань, що належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.
Відповідно до підпункту 6 пункту 2 Розділу ІІ Положення про Комісію МВС з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни (затверджено наказом МВС України від 26.08.2016 №868) з метою забезпечення виконання покладених на неї завдань Комісія має право: приймати рішення про відмову в наданні статусу учасника бойових дій, учасника війни. Рішенням Комісії Міністерства внутрішніх справ України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни від 23.12.2016 №10/V/XXIV/2 позивачу відмовлено у наданні статусу учасника бойових дій на підставі абзацу 3 пункту 4 Порядку надання статусу учасника бойових дій особам, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення (затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №413) та пунктів 2, 4 Розділу ІІ Положення про Комісію МВС з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни (затверджено наказом МВС України від 26.08.2016 №868) (т.1 а.с. 12). Судом встановлено, що Центральною комісією МВС України з розгляду питань, пов'язаних з установленням статусу учасника бойових дій та учасника війни здійснено розгляд питання про надання позивачу статусу учасника бойових дій на підставі наявних у Комісії документів, що були надіслані з УМВС України в Черкаській області(т.1 а.с. 86). Не догоджуючись з прийнятим рішенням позивач звернувся до суду.
Законом, що визначає правовий статус ветеранів війни, забезпечує створення належних умов для їх життєзабезпечення, сприяє формуванню в суспільстві шанобливого ставлення до них, є Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22.10.1993 № 3551-ХІІ (далі - Закон № 3551). Відповідно до пункту 19 частини 1 статті 6 Закону №3551 у редакції, що діяла станом на момент виникнення спірних правовідносин, учасниками бойових дій визнаються, зокрема, військовослужбовці (резервісти, військовозобов'язані) та працівники Збройних Сил України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, військовослужбовці військових прокуратур, особи рядового та начальницького складу підрозділів оперативного забезпечення зон проведення антитерористичної операції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну додаткову політику, державну політику у сфері державної митної справи, поліцейські, особи рядового, начальницького складу, військовослужбовці, працівники Міністерства внутрішніх справ України, Управління державної охорони України, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Державної пенітенціарної служби України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення.
Порядок надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзаці першому цього пункту, категорії таких осіб та терміни їх участі (забезпечення проведення) в антитерористичній операції, а також райони антитерористичної операції визначає Кабінет Міністрів України. Зазначена норма закону кореспондується із положенням п.п.1 п.2 Порядку надання статусу учасника бойових дій особам, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення від 20.08.2014 №413 (далі - Порядок № 413). Відповідно до абзацу 1 пункту 21 Порядку № 413 статус учасника бойових дій надається особам, зазначеним у пункті 2 цього Порядку, у разі залучення їх до проведення антитерористичної операції на строк не менше ніж 30 календарних днів, у тому числі за сукупністю днів перебування в районах її проведення. Згідно пункту 5 Порядку №413 встановлено, що рішення про надання статусу учасника бойових дій приймається:
- комісіями з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, утвореними в Міноборони, МВС, Національній поліції, Національній гвардії, СБУ, Службі зовнішньої розвідки, Адміністрації Держприкордонслужби, Адміністрації Держспецтрансслужби, Генеральній прокуратурі України, Управлінні державної охорони, Адміністрації Держспецзв'язку, ДСНС, ДПтС, ДФС (далі - комісія);
- міжвідомчою комісією з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб відповідно до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», яка утворюється Державною службою у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції, - у разі виникнення спірних питань, що потребують міжвідомчого врегулювання.
Згідно абзацу 4, абзацу 5 пункту 6 Порядку №413 комісії подають на розгляд міжвідомчої комісії документи із спірних питань, що потребують міжвідомчого врегулювання. Міжвідомча комісія розглядає документи, надіслані комісіями, та у разі потреби уточнює інформацію про осіб, стосовно яких вони подані (надсилає необхідні запити тощо), заслуховує пояснення таких осіб, свідків, представників державних органів та у місячний строк з дня надходження документів (уточненої інформації) приймає рішення щодо надання статусу учасника бойових дій, про що інформує комісії.
Відповідно до пункту 8 Порядку №413 визначено, що у разі неподання командиром (начальником) військової частини (органу, підрозділу) або іншим керівником підприємства, установи та організації до комісії документів, необхідних для надання статусу учасника бойових дій, особи, зазначені у абзаці 2 і абзаці 3 пункту 2 цього Порядку, можуть самостійно звернутися до відповідної комісії.
Відповідно до пункту 6 Порядку №413 для надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзацах другому і третьому пункту 2 цього Порядку, які брали участь в антитерористичній операції, командири (начальники) військових частин (органів, підрозділів) або інші керівники підприємств, установ та організацій у місячний строк після завершення особами виконання завдань антитерористичної операції в районах її проведення (після видання відповідного наказу керівника Антитерористичного центру при СБУ або особи, яка його заміщує, першого заступника чи заступника керівника Антитерористичного центру при СБУ) зобов'язані подати на розгляд комісії, утвореної міністерством, центральним органом виконавчої влади чи іншим державним органом, у підпорядкуванні яких перебували військові частини (органи, підрозділи), установи та заклади, у складі яких проходили службу чи працювали особи, довідки за формою згідно з додатком 1 та документи, передбачені пунктом 4цього Порядку, які є підставою для надання особам статусу учасника бойових дій. У разі коли місце постійної дислокації військової частини (органу, підрозділу) або підприємства, установи та організації розташоване безпосередньо в районі проведення антитерористичної операції, документи командирами (начальниками) або іншими керівниками підприємств, установ та організацій подаються на розгляд комісії не раніше ніж через 30 календарних днів після зарахування осіб до списків військової частини (органу, підрозділу) або підприємства, установи та організації чи призначення їх на відповідні посади.
Згідно пункту 5 Порядку №413 обов?язок подати до Комісії документи для встановлення статусу учасника бойових дій покладено на керівника саме тієї установи, де особа проходить службу на час виникнення права на встановлення такого статусу. Судом встановлено, що документи до комісії Міністерства внутрішніх справ України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни були направлені управлінням МВС у Черкаській області.
Відповідно до пункту 6 Порядку № 413 Комісії вивчають документи, у разі потреби заслуховують пояснення осіб, стосовно яких вони подані, свідків та в місячний строк із дня надходження документів приймають рішення щодо надання статусу учасника бойових дій. За відсутності підстав комісії повертають їх до військових частин (органів, підрозділів), підприємств, установ та організацій з метою подальшого доопрацювання. Пунктом 4 Розділу ІІ Положення про Комісію МВС з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни (затверджено наказом МВС України від 26.08.2016 №868) передбачено, що Комісія відмовляє в наданні статусу учасника бойових дій, учасника війни у разі: відсутності документів, що містять достатні підтвердні докази і є підставою для надання статусу учасника бойових дій, учасника війни; надання недостовірних даних про осіб, зазначених у пункті 1 розділу І цього Положення; виявлення факту підроблення документів, які є підставою для надання статусу учасника бойових дій, учасника війни; наявності обвинувального вироку суду, який набрав законної сили, за вчинення умисного тяжкого або особливо тяжкого злочину в період участі в антитерористичній операції. Згідно пункту 8 Порядку № 413 у разі відмови в наданні статусу учасника бойових дій питання про надання особі зазначеного статусу може повторно виноситися на розгляд комісії за рішенням керівника відповідного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади чи іншого державного органу, зазначеного у пункті 5 цього Порядку.
Суд зазначає, що комісія Міністерства внутрішніх справ України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни, виявивши наявність спірних питань, що потребують міжвідомчого врегулювання, була зобов'язана відповідно до пункту 6 Порядку №413 подати на розгляд міжвідомчої комісії документи для розгляду питання із встановлення статусу учасника бойових дій ОСОБА_1 . Суд дійшов висновку, що Міністерство внутрішніх справ України в особі комісії Міністерства внутрішніх справ України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни під час прийняття рішення від 23.12.2016 №10/V/XXIV/2 про відмову ОСОБА_1 у наданні статусу учасника бойових дій діяла не у межах повноважень (розгляд спірних питань віднесено до повноважень комісії Національної поліції України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни поліцейських, державних службовців та інших працівників Національної поліції України), не у порядку (помилка у кількості діб - 8, а не 7) та не у спосіб (оскільки не подано документи для розгляду питання встановлення статусу учасника бойових дій ОСОБА_1 на розгляд міжвідомчої комісії), що передбачені чинним законодавством України.
Позовна вимога щодо визнання незаконним та скасування рішення комісії Міністерства внутрішніх справ України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни від 23.12.2016 №10/V/XXIV/2 належить задоволенню, оскільки містить посилання на відсутність документів, що містять достатні підтвердні докази і є підставою для надання статусу учасника бойових дій, учасника війни без зазначення конкретних недоліків документів, неналежності доказів, що би були зрозумілі позивачеві.
Позовна вимога щодо зобов'язання Міністерства внутрішніх справ України в особі комісії Міністерства внутрішніх справ України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни надати позивачеві статус учасника бойових дій задоволенню не належить як передчасна, оскільки під час судового розгляду встановлено, що рішення щодо надання позивачеві статусу учасника бойових дій повинно прийматись міжвідомчою комісією з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій відповідно до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» відповідно до пункту 6 Порядку №413 у зв'язку з наявністю спірних питань, що потребують міжвідомчого врегулювання.
Відповідно до частини 4 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України забороняється відмова у розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, що регулює спірні відносини. Згідно частини 6 статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.
Суд зазначає, що ОСОБА_1 вважається таким, що перебував у бойовому відрядженні у складі сил та засобів, які залучаються та беруть безпосередню участь в Антитерористичній операції на території Донецької та Луганської областей, забезпеченні її проведення, з метою виконання службових завдань відповідно до: наказу першого заступника керівника Антитерористичного Центру при Службі безпеки України: від 13.01.2015 № 13 (т.1 а.с.46) з 14.12.2014 до 15.12.2014 (два дні); від 11.02.2015 № 42 (т.1 а.с.47) з 12.01.2015 до 13.01.2015 (два дні); від 25.05.2015 № 14 (т.1 а.с.48) з 07.04.2015 до 09.04.2015 (три дні); від 07.07.2015 № 188 (т.1 а.с.50) з 08.06.2015 до 10.06.2015 (три дні); від 06.08.2015 № 218 (т.1 а.с.51) з 07.07.2015 до 09.07.2015 (три дні). Відповідно до зазначених наказів позивач вважається таким, що перебував у відрядженні у складі сил та засобів, які залучаються та беруть безпосередню участь в Антитерористичній операції на території Донецької та Луганської областей.
Натомість, представник третіх осіб зазначила, що направлення матеріалів має здійснюватися ГУНП у Черкаській області до комісії Національної поліції України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни поліцейських, державних службовців та інших працівників Національної поліції України за наявності відповідних наказів керівника Антитерористичного центру щодо здійснених службових відряджень, проте стосовно позивача, який на час виникнення права на встановлення статусу учасника бойових дій проходить службу в ГУНП у Черкаській області такі документи відсутні, а на звернення управління МВС у Черкаській області отримана відмова, що оскаржується.
Відповідно до частини 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Позовні вимоги містять різні назви Комісії, а саме «комісія міністерства внутрішніх справ України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни» (т.1 а.с.8) та «центральна комісія МВС України з розгляду питань, пов'язаних з установленням статусу учасника бойових дій» (т.1 а.с.8). У судовому засіданні адвокат-представник позивача зазначив про помилки, що мають характер перекручування назви комісії, проте такі недоліки не впливають на суть функціональних повноважень відповідача і зміст позовних вимог. Тому, суд дійшов висновку про відмову частково у задоволенні вимоги щодо зобов'язання Міністерства внутрішніх справ в особі Центральної комісії МВС з розгляду питань, пов'язаних з установленням статусу учасника бойових дій надати ОСОБА_1 статус учасника бойових дій, оскільки такої комісії не існує.
Відповідно до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
У рішенні Європейського суду з прав людини у справі Pedersen and Baadsgaard проти Данії від 17.12.2004, № 49017/99 зазначено, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, що їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї.
Під дискреційним повноваженням варто розуміти компетенцію суб'єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення у межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права.
Суд дійшов висновку визнати протиправним та скасувати рішення комісії МВС України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни від 23.12.2016 №10/V/XXIV/2 про відмову ОСОБА_1 у наданні статусу учасника бойових дій, що обумовлено помилкою зазначеної кількості днів, зокрема не 7 діб, а 8 (про що йдеться у запереченні на позов (т.1 а.с.75) та відзиві на позов (т.1 а.с.186)) як складової визначення підстави для надання статусу учасника бойових дій, учасника війни через мотивацію відсутності документів, що не містять достатніх підтверджуючих доказів без чіткого повідомлення позивачеві: яких саме, для забезпечення передбачуваності поведінки позивача та тим, що у порушення абзацу 4, абзацу 5 пункту 6 Порядку №413 відповідачем не дотримано процедури розгляду спірних питань.
Судом встановлено, що за наслідками самостійного звернення позивача до Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції ОСОБА_1 22.03.2016 надано відповідь № 1253/01/09.1-16, де зазначено, що міжвідомча комісія має право розглядати документи лише щодо осіб, які надіслані виключно Комісіями при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади чи інших державних органах, та повертає документи у разі відсутності у поданих документах спірних питань, що потребують міжвідомчого врегулювання (т.1 а.с.246-247).
Враховуючи встановлені обставини справи та з метою захисту порушених прав позивача, суд дійшов висновку про необхідність виходу за межі позовних вимог, зобов'язавши Міністерство внутрішніх справ України в особі комісії МВС України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни розглянути питання про подання на розгляд міжвідомчої комісії документів із спірних питань, що потребують міжвідомчого врегулювання із вжиттям заходів (у разі потреби) уточннення інформації про службу ОСОБА_1 у різні періоди в УМВС України у Черкаській області та Головному управлінні Національної поліції у Черкаській області, для прийняття рішення про надання статусу учасника бойових дій та/або мотивованої відмови згідно чинного законодавства. Згідно частини 4 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Згідно частини 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Позивач звільнений від сплати судового збору відповідно до пункту 16 частини 1 статті 5 Закону України «Про судовий збір» (звільняються від сплати судового збору позивачі - за подання позовів щодо спорів, пов'язаних з наданням статусу учасника бойових дій). Позов задоволено частково, а відомостей щодо понесення позивачем інших судових витрат до суду не надано, то відсутні підстави для вирішення питання розподілу судових витрат згідно статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України.
Керуючись статтями 2, 4, 6-16, 19, 73-78, 90, 118, 139, 242-245, 255, 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Адміністративний позов задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати рішення комісії МВС України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни від 23.12.2016 №10/V/XXIV/2 про відмову ОСОБА_1 у наданні статусу учасника бойових дій.
Зобов'язати Міністерство внутрішніх справ України в особі комісії МВС України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни розглянути питання про подання на розгляд міжвідомчої комісії документів із спірних питань, що потребують міжвідомчого врегулювання щодо служби ОСОБА_1 у різні періоди в УМВС України у Черкаській області та Головному управлінні Національної поліції у Черкаській області, для прийняття рішення про надання статусу учасника бойових дій.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.
Розподіл судових витрат не здійснюється.
Копію рішення направити учасникам справи.
Рішення набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, яка може бути подана протягом тридцяти днів з дня проголошення рішення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Рішення може бути оскаржене у апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України шляхом подання до суду першої інстанції до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи з урахуванням п.п.15.5. п.15 частини 1 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.
Учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 [ АДРЕСА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ];
відповідач - Міністерство внутрішніх справ України в особі комісії Міністерства внутрішніх справ України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни [вул. Академіка Богомольця, 10, м.Київ, 01024, ідентифікаційний код юридичної особи в ЄДРПОУ 00032684];
третя особа - Ліквідаційна комісія УМВС України у Черкаській області [вул. Смілянська, 57, м. Черкаси, 18036, ідентифікаційний код юридичної особи в ЄДРПОУ 08592537];
третя особа - Головне управління Національної поліції у Черкаській області [вул. Смілянська, 57, м. Черкаси, 18036, ідентифікаційний код юридичної особи в ЄДРПОУ 40108667].
Повне судове рішення складено 12.10.2018.
Суддя Л.В. Трофімова