Іменем України
20 вересня 2018 року
Київ
справа №243/9399/15-а
адміністративне провадження №К/9901/11098/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стрелець Т. Г.,
суддів - Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №243/9399/15-а
за позовом ОСОБА_2 до Черкаської селищної ради Слов'янського району Донецької області про визнання протиправним рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2016 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Ястребової Л.В., суддів: Ляшенко Д.В., Компанієць І.Д.)
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2015 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття рішення Прелесненської сільської ради Слов'янського району Донецької області від 30 липня 2015 року «Про добровільне об'єднання територіальних громад: Олександрівської сільської ради, Прелесненської сільської ради, Привільської сільської ради, Дмитрівської сільської ради в Черкаську об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром - смт. Черкаське Слов'янського району Донецької області».
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення є протиправним та підлягає визнанню нечинним з моменту його прийняття, оскільки прийнято з порушенням норм Конституції України, статті 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад». У селі Майдан Слов'янського району та в селі Прелесне Слов'янського району не були належним чином забезпечені усі форми участі населення у громадських обговореннях. Вважає, що Прелесненська сільська рада перевищила свої повноваження, коли без урахування думки всього населення і повного охоплення волевиявлення територіальної громади села Майдан і територіальної громади села Прелесне прийняла вказане рішення про об'єднання.
3. Ухвалою Слов'янського міськрайонного суду Донецької області від 08 лютого 2016 року замінено відповідача Прелесненську сільську раду Слов'янського району Донецької області на Черкаську селищну раду Слов'янського району Донецької області.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
4. 08 квітня 2016 року Слов'янський міськрайонний суд Донецької області вирішив:
Позовні вимоги ОСОБА_2 - задовольнити.
Визнати протиправними та нечинним з моменту прийняття рішення Прелеснеської сільської ради від 30 липня 2015 року №6/35-361 «Про добровільне об'єднання територіальних громад».
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення прийнято Прелеснеською сільською радою з порушенням вимог, встановлених Законом України «Про місцеве самоврядування України», а саме без урахування думки членів територіальної громади.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
6. 31 травня 2018 року Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд, враховуючи ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2016 року про виправлення описки, вирішив:
Апеляційну скаргу Черкаської селищної ради - задовольнити.
Постанову Слов'янського міськрайонного суду Донецької області від 08 квітня 2016 року - скасувати.
У задоволенні позову ОСОБА_2 - відмовити.
7. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що спірне рішення прийнято Прелесненською сільською радою Слов'янського району Донецької області в межах, наданих їй повноважень та на підставі Закону України «Про добровільне об'єднання громадян». Крім того, нормами вказаного Закону не встановлено умов щодо кількості членів територіальних громад, які залучаються до обов'язкового громадського обговорення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. 21 червня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_2
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2016 року та залишити в силі постанову Слов'янського міськрайонного суду Донецької області від 08 квітня 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22 червня 2016 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_2 на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2016 року.
9. Черкаська селищна рада Слов'янського району Донецької області надала до суду заперечення на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
10. ОСОБА_2 надав до суду заяви про доручення додаткових матеріалів до касаційної скарги.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
11. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (позивач у справі):
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню.
ОСОБА_2 зазначає, що суд апеляційної інстанції розглянув справу на підставі недостовірних доказів. Голова Прелесненської сільської ради Слов'янського району Донецької області ОСОБА_4, котра готувала проведення сесій 08, 15, 27 та 30 липня 2015 року, діяла з порушенням законодавства, що регулює порядок проведення сесій ради та не сповістила мешканців сіл Майдан та Прелесне про майбутню сесію т порядок денний цієї сесії. Посилався на те, що у додаткових документах до касаційної скарги, зокрема, роздруківці технічного запису судових засідань Слов'янського міськрайонного суду у даній справі на 77 аркушах, копії листа від 06 березня 2017 року за підписом першого заступника керівника Апарату Верховної Ради України ОСОБА_5, копії листа від 25 липня 2016 року за підписом в.о. начальника Головного територіального управління юстиції у Донецькій області, копії розпорядження голови Донецької ОДА, відео файлах, містяться докази про відсутність добровільного об'єднання територіальних громад та порушення відповідачем чинного законодавства України.
12. Доводи, викладені у запереченні на касаційну скаргу (відповідача у справі):
Черкаська селищна рада Слов'янського району Донецької області посилається на те, що рішення суду апеляційної інстанції є законними та обґрунтованими. Вказує, що про проведення сесії ради як 15 так і 30 липня 2015 року, допитані у судовому засіданні свідки пояснювали, що депутатам доводили телефонним зв'язком зазначену інформацію, а депутати, в свою чергу, кожен на своєму окрузі повідомляли населення в телефонному режимі та особисто. Крім того, було вивішено об'яви про проведення сесії у приміщенні сільської ради та в інших людних місцях. Вказані обставини підтверджують обізнаність населення про об'єднання громад. Оскільки в сесії приймало участь більше половини депутатів, що підтверджується в тому числі і відеозйомкою позивача, рішення сесії є законним. Наявність кворуму на сесіях вже свідчить про обізнаність депутатів і населення про сесію.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено що 16 червня 2015 року депутати Черкаської селищної ради Слов'янського району Донецької області, у кількості 9 осіб, звернулися до голови Черкаської селищної ради з питання ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад сіл Прелесненської сільської ради (с. Прелесне, с. Майдан), Привільської сільської ради (с. Привілля), Олександрівської сільської ради (с. Октябрське, Троїцьке, село Олександрівка) та Черкаської селищної ради (смт Черкаське, с. Новомиколаївка, с. Іванівка, с. Шнурки).
14. 18 червня 2015 року у смт Черкаське проведено громадські обговорення з приводу ініціативи об'єднання громад за результатами якого прийнято рішення про необхідність Черкаській селищній раді Слов'янського району Донецької області провести засідання та розглянути питання щодо надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад.
15. 18 червня 2015 року рішенням Черкаської селищної ради Слов'янського району Донецької області надано згоду на об'єднання вище перелічених громад та доручено селищному голові звернутися до цих громад.
16. 19 червня 2015 року головою Черкаської селищної ради Слов'янського району Донецької області направлено до Прелесненської, Привільської, Олександрівської сільських рад звернення депутатів Черкаської селищної ради та рішення Черкаської селищної ради від 18 червня 2015 «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад».
17. У зв'язку з цим, Прелесненським сільським головою 19 червня 2015 року було прийнято розпорядження №11 про вивчення пропозицій щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення.
18. 24 червня 2015 року в с. Прелесне проведено громадські обговорення з приводу ініціювання об'єднання громад, що підтверджується копією протоколу від 24 червня 2015 року №1.
19. Рішенням від 15 липня 2015 року №6/33-349 «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад» Прелесненська сільська рада надала згоду на добровільне об'єднання з територіальними громадами, запропонованими Черкаською селищною радою та делегувала до складу спільної робочої групи з підготовки проектів рішень посадових осіб Прелесненської сільської ради: ОСОБА_4, ОСОБА_6, ОСОБА_7
20. Розпорядженням Черкаського селищного голови від 15 липня 2015 року №24 утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
21. 16 липня 2015 року проведено перше засідання спільної робочої групи за результатами якого погоджено проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад .
22. 22 липня 2015 року відбулися громадські обговорення у с. Прелесне з приводу добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами яких складено протокол №2 від 22 липня 2015 року.
23. Громадське обговорення проекту рішення Прелесненської сільської ради Слов'янського району Донецької області щодо добровільного об'єднання територіальних громад на території с. Майдан за участі 38 осіб з правом голосу, проведено 24 липня 2015 року, про що складений протокол з додатком списку осіб, які приймали участь в громадських обговореннях.
24. Рішенням від 27 липня 2015 року №6/34-360 Прелесненська сільська рада схвалила проект рішення Прелесненської сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та доручила в.о. Прелесненського сільського голови звернутись до Донецької обласної державної адміністрації для надання висновку про відповідність цього проекту рішення Конституції та Законам України.
25. Розпорядженням голови Донецької облдержадміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 29 липня 2015 року №364 затверджені висновки до проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад з адміністративним центром у смт Черкаське Слов'янського району Донецької області, та проекти рішень Черкаської та Прелесненської сільських рад.
26. 30 липня 2015 року Прелесненською сільською радою Слов'янського району Донецької області прийнято рішення про об'єднання з територіальними громадами Черкаської селищної ради Слов'янського району Донецької області (смт Черкаське, с. Новомиколаївка, с. Іванівка, с. Шнурки), Привільської сільської ради Слов'янського району Донецької області (с. Привілля), Олександрівської сільської ради Слов'янського району Донецької області (с. Олександрівка, с. Красноармійське, с. Троїцьке, с. Октябрьське) в Черкаську об'єднану територіальну громаду з центром у смт Черкаське Слов'янського району Донецької області. Визначено адміністративним центром об'єднаної територіальної громади смт Черкаське Слов'янського району Донецької області, яке має розвинуту інфраструктуру й розташоване найближче до географічного центру території об'єднаної територіальної громади. Інші ради - учасники добровільного об'єднання, також 30 липня 2015 року затвердили проекти рішень щодо добровільного об'єднання.
27. Вважаючи вищезазначене рішення Прелесненської сільської ради Слов'янського району Донецької області незаконним, позивач звернувся із даним позовом до суду.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
28. Конституція України.
28.1. Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)
29.1. Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
29.2. Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
30. Закон України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" від 05 лютого 2015 року №157-VIII (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).
30.1. Стаття 5. Ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
Пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування.
Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
30.2. Стаття 6. Сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.
У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.
Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується.
Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.
Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
30.3. Стаття 7. Проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.
Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.
Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.
У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.
У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об'єднання територіальних громад, звертається з поданням до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної ради про утворення об'єднаної територіальної громади.
Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласна рада протягом 30 днів розглядає подання про утворення об'єднаної територіальної громади та приймає відповідне рішення.
Якщо до складу об'єднаної територіальної громади передбачається входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласна рада звертається з поданням до Верховної Ради України щодо зміни меж відповідних районів у порядку, визначеному законом. У такому разі питання про утворення об'єднаної територіальної громади розглядається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою протягом 30 днів з дня набрання чинності рішенням Верховної Ради України про зміну меж відповідних районів.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
32. Аналізуючи вищенаведені положення законодавства та обставини справи, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог.
33. Як вбачається з матеріалів справи та правильно встановлено судом апеляційної інстанції, громадські обговорення з приводу добровільного об'єднання територіальних громад відбулися 22 липня 2015 року у с. Прелесне та 24 липня 2015 року на території с. Майдан за участі 38 осіб з правом голосу.
34. Судом апеляційної інстанції обґрунтовано зазначено, що наведені обставини спростовують посилання позивача на те, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем без врахування думки членів територіальної громади.
35. Твердження ОСОБА_2 про відсутність необхідної кількості осіб, які залучаються до вищевказаних обговорень, колегія суддів Верховного Суду вважає безпідставним, оскільки правовими нормами Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», котрий регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, не встановлено умов щодо кількості членів територіальних громад, які залучаються до обов'язкового громадського обговорення.
36. На підтвердження своїх доводів про ухвалення рішення судом апеляційної інстанції на підставі недостовірних доказів, касатором не надано належних доказів.
37. Згідно зі статтею 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
38. З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції винесене законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішень відсутні.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1. Касаційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення.
2. Постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2016 року у справі №243/9399/15-а - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Т. Г. Стрелець
Судді О. В. Білоус
І. Л. Желтобрюх