Іменем України
19 вересня 2018 року
Київ
справа № 821/606/17
провадження № К/9901/17524/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,
розглянув у письмовому провадженні в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Херсонській області, атестаційної комісії № 1 Головного управління Національної поліції в Херсонській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 1 червня 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Войтовича І. І., та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: Шляхтицького О. І. (головуючий), Джабурія О. В., Романішина В. Л.
І. Суть спору:
1. У квітні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Херсонській області (далі - ГУНП в Херсонській області), атестаційної комісії № 1 Головного управління Національної поліції в Херсонській області (далі - Атестаційна комісія), в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:
1.1 визнати протиправним та скасувати рішення Атестаційної комісії від 17 березня 2017 року в частині висновку відносно ОСОБА_1 про невідповідність займаній посаді та звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність;
1.2 визнати протиправним та скасувати наказ ГУНП в Херсонській області від 5 квітня 2017 року № 90 о/с в частині звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» (через службову невідповідність);
1.3 поновити ОСОБА_1 на службі в поліції на посаді оперуповноваженого сектору кримінальної поліції Дніпровського відділення поліції Херсонського відділу поліції ГУНП в Херсонській області;
1.4 стягнути з ГУНП в Херсонській області на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу;
1.5 визнати протиправним та скасувати наказ ГУНП в Херсонській області від 9 лютого 2017 року № 194 «Про проведення атестування поліцейських» в частині призначення проведення атестування ОСОБА_1 для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
2. Позов обґрунтовано тим, що статтею 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників» визначено категорії працівників, які не підлягають атестації. Так, згідно з частиною першою цієї статті не підлягають атестації працівники, які не відпрацювали на відповідній посаді менше одного року. За твердженням позивача його призначено на посаду оперуповноваженого Дніпровського відділення поліції Херсонського відділу поліції ГУНП в Херсонській області 5 грудня 2016 року, а тому він не може брати участь у проходженні атестації за цією посадою раніше 5 грудня 2017 року, тоді як атестування позивача призначено в лютому 2017 року та проведено в березні 2017 року, тобто до спливу річного строку. Також позивач посилався на відсутність визначених законом підстав для призначення атестації.
3. Заперечуючи проти позовних вимог, ГУНП в Херсонській області наполягало на тому, що призначення атестування позивача та його проведення здійснено у відповідності до вимог чинного законодавства, а тому начальник ГУНП в Херсонській області у межах повноважень видав наказ про звільнення позивача.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. З 2009 по 2015 роки ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ України.
5. Наказом ГУНП в Херсонській області від 7 листопада 2015 року № 2 «Про організаційно-штатні посади», виданим на виконання наказу Національної поліції від 6 листопада 2015 року № 9, затверджено тимчасовий штат органів і підрозділів ГУНП в Херсонській області.
6. Цього ж дня позивача наказом ГУНП в Херсонській області призначено на посаду оперуповноваженого Херсонського відділу ГУ НП в Херсонській області.
7. Наказом ГУНП в Херсонській області від 3 жовтня 2016 року № 1016 «Про організаційно-штатні посади», виданим на виконання наказу Національної поліції від 30 вересня 2016 року № 958, скорочені всі штатні посади в ГУПН в Херсонській області та затверджені нові штатні посади.
8. Наказом ГУНП в Херсонській області від 5 грудня 2016 року позивача призначено на посаду оперуповноваженого сектора кримінальної поліції Дніпровського відділення поліції Херсонського відділу поліції ГУНП в Херсонській області, увільнивши його з посади оперуповноваженого того ж відділу.
9. Наказом ГУНП в Херсонській області від 9 лютого 2017 року № 194 прийнято рішення про проведення атестування поліцейських. Пунктом 1.2 цього наказу призначено проведення атестування ОСОБА_1 для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Підставою для призначення атестування щодо ОСОБА_1 слугував рапорт начальника Херсонського відділу поліції ГУНП в Херсонській області про неналежне виконання службових обов'язків та неналежну службову дисципліну.
10. Результати проведеної Атестаційною комісією атестації позивача оформлено протоколом від 17 березня 2017 року, за замістом якого Атестаційною комісією прийнято одноголосне рішення про те, що ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
Мотивами прийняття такого рішення став такий висновок Атестаційної комісії: «критично низький рівень теоретичної підготовки, відсутність бажання та розуміння вимог служби в поліції, відсутність мотивації до плідної та ефективної роботи, інфантильність, низький рівень загальних знань, не щирий».
11. Наказом ГУНП в Херсонській області від 5 квітня 2017 року № 90 о/с позивача на підставі рішення Атестаційної комісії, оформленого протоколом від 17 березня 2017 року, звільнено зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» (через службову невідповідність).
12. Вважаючи вказану атестацію проведеною безпідставно, а звільнення з посади - протиправним, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
13. Херсонський окружний адміністративний суд постановою від 1 червня 2017 року, яку залишено без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2017 року, в позові відмовив.
14. Суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що при призначенні та проведенні атестації позивача й подальшому його звільненні відповідачі діяли на підставі, в межах повноважень на у спосіб, що визначені законом.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
15. Позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неповноту з'ясування судами обставин справи та помилкове застосування норм матеріального права.
16. У скарзі просить рішення судів першої й апеляційної інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
17. ГУНП в Херсонській області подало відзив на касаційну скаргу, в якому наполягає на безпідставності останньої та просить у її задоволенні відмовити і залишити оскаржувані судові рішення без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. Частиною другою статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Стаття 43 Конституції України передбачає, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
20. Відповідно до стаття 159 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
21. За приписами частин першої, третьої статті 2 цього ж Кодексу завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
22. Частини перша, друга статті 71 згаданого Кодексу визначають, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
23. Статтею 3 КАС України в редакції, яка діє на час касаційного розгляду, провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
24. Приписами підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» вказаного Кодексу обумовлено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
25. За правилом частини першої статті 341 цього ж Кодексу суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
26. Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження ними служби в Національній поліції України регулюються нормами Закону України від 2 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII).
27. Інститут атестування поліцейських передбачено Законом № 580-VIII, відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
28. Відповідно до частини другої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться:
1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;
2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;
3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
29. Аналогічні положення закріплені в пункту 3 Розділу І Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція).
30. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками (пункт 5 розділу I Інструкції).
31. Організаційні заходи з підготовки та проведення атестування оголошуються наказами відповідних керівників і передбачають, зокрема, складання списків поліцейських, які підлягають атестуванню (пункт 1 розділу IV Інструкції).
32. Відповідно до пунктів 10-12 розділу IV Інструкції з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.
За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест) та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.
Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.
За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.
Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.
Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.
33. Пунктом 15 розділу IV Інструкції передбачено, що атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків:
1) займаній посаді відповідає;
2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду;
3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність;
4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
34. Відповідно до пункту 16 розділу IV Інструкції атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії:
1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій);
2) показники службової діяльності;
3) рівень теоретичних знань та професійних якостей;
4) оцінки з професійної і фізичної підготовки;
5) наявність заохочень;
6) наявність дисциплінарних стягнень;
7) результати тестування;
8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).
35. Пунктами 17-20 розділу IV Інструкції обумовлено, що атестаційна комісія проводить розгляд матеріалів за відсутності особи, щодо якої приймається рішення. Голосування проводиться за відсутності особи, щодо якої приймається рішення, і запрошених осіб. Рішення атестаційної комісії приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови атестаційної комісії. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.
36. За змістом статті 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників» атестації не підлягають працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.
V. Позиція Верховного Суду
37. З огляду на приписи статті 159 КАС України в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.
38. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
39. Європейський суд з прав людини (далі - Суд) неодноразово у своїх рішеннях наголошував на необхідності надання оцінки аргументам учасників справи, які мають значення для розгляду справи в суді.
40. Серед іншого, в пункті 25 Рішення у справі «Проніна проти України» від 18 липня 2006 року, заява № 63566/00, Суд зазначив, що у цій справі заявниця зверталась до національних судів з вимогою вирішити її спір щодо пенсії з органами соціального забезпечення. Заявниця посилалася, зокрема, на положення статті 46 Конституції, заявляючи, що її пенсія не повинна бути нижчою за прожитковий мінімум. Однак національні суди не вчинили жодної спроби проаналізувати позов заявниці з цієї точки зору, попри пряме посилання у кожній судовій інстанції. Не у компетенції Суду вирішувати, який шлях міг би бути найадекватнішим для національних судів при розгляді цього аргументу. Однак, на думку Суду, національні суди, цілком ігноруючи цей момент, хоча він був специфічним, доречним та важливим, не виконали свої зобов'язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції. Відповідно було порушення цього положення.
41. Крім того, як зазначено у Висновку Консультативної ради європейських суддів від 18 грудня 2008 року № 11 (2008) до уваги Комітету міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, якість судового рішення залежить, головним чином, від якості його обґрунтування, при цьому викладення підстав прийняття рішення не лише полегшує розуміння та сприяє визнанню сторонами суті рішення, але є насамперед гарантією проти свавілля, оскільки, по-перше, це зобов'язує суддю дати відповідь на аргументи сторін та вказати доводи, що становлять основу рішення та забезпечують його правомірність; по-друге, дає можливість суспільству зрозуміти, яким чином функціонує судова система. Підстави прийняття рішення повинні бути узгодженими, чіткими, недвозначними й несуперечливими та давати можливість читачеві прослідкувати логіку міркувань, що призвели до ухвалення суддею рішення. До того ж, обґрунтування повинно засвідчувати дотримання суддею принципів, проголошених Європейським судом з прав людини (а саме додержання прав сторони захисту та права на справедливий суд). Крім того, визнаючи повноваження судді тлумачити закон, слід пам'ятати також і про обов'язок судді сприяти встановленню юридичної визначеності, адже вона гарантує передбачуваність змісту та застосування юридичних норм, сприяючи тим самим забезпеченню високоякісної судової системи.
42. Суди першої й апеляційної інстанцій дотримались викладеного не в повній мірі з огляду на таке.
43. Передусім суди не взяли до уваги обставину, на яку посилався позивач, що наказом ГУ НП в Херсонській області від 7 вересня 2016 року № 162 о/с його звільнено зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» (через службову невідповідність).
44. Херсонський окружний адміністративний суд постановою від 18 листопада 2016 року, яку в подальшому залишено без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року, у справі № 821/1465/16 за позовом ОСОБА_1 до ГУ НП в Херсонській області, атестаційної комісії № 7 ГУ НП в Херсонській області про проходження публічної служби позов задовольнив:
визнав протиправним та скасував рішення атестаційної комісії № 7 Головного управління Національної поліції в Херсонській області від 12 серпня 2016 року в частині висновку відносно ОСОБА_1 про невідповідність займаній посаді та звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність;
визнав протиправним та скасував наказ ГУ НП в Херсонській області від 7 вересня 2016 року № 162 о/с в частині звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» (через службову невідповідність);
поновив ОСОБА_1 на службі в поліції на посаді оперуповноваженого Херсонського відділу поліції ГУ НП в Херсонській області з 7 вересня 2016 року;
стягнув з ГУ НП в Херсонській області на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з 7 вересня 2016 року по 18 листопада 2016 року включно в розмірі 12287,36 грн.
Постанову в частині поновлення ОСОБА_1 на роботі та стягнення на його користь грошового забезпечення за час вимушеного прогулу у розмірі середнього заробітку у межах суми стягнення за один місяць допущено до негайного виконання.
45. Тобто, в період між звільненням позивача та його поновленням на роботі відповідно до рішення суду позивач фактично не працював і перебував у вимушеному прогулі.
46. Суди не надали оцінки вказаним обставинам в аспекті застосування до спірних правовідносин статті 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників», а також в аспекті об'єктивності досліджених під час атестації позивача повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій) і показників службової діяльності.
47. Крім того, суди не надали оцінки оскаржуваному в цій справі рішенню Атестаційної комісії, оформленому протоколом від 17 березня 2017 року, через призму частини третьої статті 2 КАС України (у відповідній редакції), зокрема, в аспекті обґрунтованості, розсудливості, неупередженості, а також на предмет дотримання вимог пункту 16 розділу IV Інструкції.
48. До того ж суди залишили поза увагою посилання позивача на ту обставину, що за результатами тестування він отримав високі бали, діючих дисциплінарних стягнень не має, проте Атестаційна комісія, на думку позивача, безпідставно дійшла висновку про його службову невідповідність.
49. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
50. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.
51. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
52. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.
VІ. Судові витрати
53. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 1 червня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2017 року у справі № 821/606/17 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді О. В. Білоус
Т. Г. Стрелець