Справа № 822/1881/18
Головуючий у 1-й інстанції: Блонський В.К.
Суддя-доповідач: Курко О. П.
18 вересня 2018 року
м. Вінниця
Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Курка О. П.
суддів: Драчук Т. О. Совгири Д. І. ,
за участю:
секретаря судового засідання: Хлистун С.В.,
позивача: ОСОБА_2,
представника позивача: Костика О.М.,
представника відповідача: Андрійчук І.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 червня 2018 року (повний текст якого складено 22 червня 2018 року у м. Хмельницький) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити дії,
в травні 2018 року ОСОБА_2 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити дії.
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 червня 2018 року адміністративний позов задоволено, а саме: визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, щодо відмови у надані ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2,00 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Манівецької сільської ради Красилівського району Хмельницької області, викладеної у листі від 17.04.2018 року № Л-4814/0-3463/0/95-18; зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області повторно розглянути заяву ОСОБА_2 та прийняти одне з рішень, передбачених статтею 118 Земельного кодексу України, про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2,00 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Манівецької сільської ради Красилівського району Хмельницької області; стягнуто на користь ОСОБА_2 судовий збір в розмірі 1410,00 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.
В судовому засіданні представник відповідача доводи апеляційної скарги підтримав в повному обсязі та за обставин викладених в ній просив суд задовольнити її, а рішення суду першої інстанції - скасувати.
Представник позивача та позивач в судовому засіданні заперечували проти задоволення апеляційної скарги та просили суд залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, доводи сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що 31.03.2018 року позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області із заявою, в якій, відповідно до вимог статей 118, 121 Земельного кодексу України, просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2,00 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Манівецької сільської ради Красилівського району Хмельницької області.
До заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою позивач подав: копію паспорта, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного коду, графічний матеріал, на якому зазначене бажане місце розташування земельної ділянки.
Листом від 17.04.2018 року № Л-4814/0-3463/0/95-18 відповідач повідомив позивача про те, що з метою забезпечення відкритості рівного доступу до інформації та рівності прав усіх учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції, Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області формує перелік земельних ділянок, які пропонується передавати в межах норм безоплатної приватизації у власність в розрізі адміністративно-територіальних одиниць та оприлюднюється на офіційному веб-сайті.
Запропоновано позивачу постійно ознайомлюватись з інформацією щодо земельних ділянок, які пропонуються передавати в межах норм безоплатної приватизації у власність на офіційному веб-сайті http://khmelnytska.land.gov.ua/info/perelik-zemelnykh-dilianok-dlia-bezoplatnoi-peredachi-u-vlasnist/, та в разі включення бажаної земельної ділянки до вищезгаданого переліку, повторно звернутись до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області з відповідною заявою.
Позивач, вважаючи, що порушено його права, звернувся з позовом до суду.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач у своїх рішеннях не вказує конкретної правової норми, на підставі якої позивачу відмовлено у наданні дозволу.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції по суті спору, виходячи з наступного.
Статтею 41 Конституції України передбачено, що право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом.
Згідно з пунктом "б" частини 1 статті 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах, зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Таким чином, за результатами розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення документації землеустрою, відповідач повинен був прийняти одне з таких рішень: про надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою, або про відмову у наданні відповідного дозволу із зазначенням причин відмови.
Підставою для відмови у наданні дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Зазначений перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства є вичерпним.
При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.
Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
В той же час "принцип мовчазної згоди", визначений статтею 123 Земельного кодексу України, передбачає виключно право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу або відмови.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 14 серпня 2018 року в справі № 806/2732/17.
Відповідно до ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Так, Європейський суд з прав людини у справі "Рисовський проти України", з урахуванням обставин справи, викладених у п.68-69 Рішення, зазначив: "Аналізуючи відповідність цього мотивування Конвенції, Суд підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах "Беєлер проти Італії" [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, "Онер'їлдіз проти Туреччини" [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року)".
Отже, враховуючи обов'язок відповідача добросовісно дотримуватися вимог законодавства, він повинен діяти своєчасно, в належний і найбільш послідовний спосіб.
Судом першої інстанції було встановлено, що до заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, позивач подав всі документи, передбачені нормами Земельного кодексу України, а саме: копію паспорта, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного коду, графічний матеріал з зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.
Однак, листом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 17.04.2018 року № Л-4814/0-3463/0/95-18, позивача повідомлено, що з метою забезпечення відкритості рівного доступу до інформації та рівності прав усіх учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області формує перелік земельних ділянок, які пропонується передавати в межах норм безоплатної приватизації у власність в розрізі адміністративно-територіальних одиниць та оприлюднюється на офіційному веб-сайті.
Позивачу запропоновано постійно ознайомлюватися з інформацією щодо земельних ділянок які пропонується передавати в межах норм безоплатної приватизації у власність на офіційному веб-сайті.
В даному випадку, відповідачем вказані вимоги законодавства не дотримані, оскільки чіткої відповіді на подану позивачем заяву, де конкретно ставилось питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2,00 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Манівецької сільської ради Красилівського району Хмельницької області, позивачу не надано.
Таким чином, суд приходить до висновку, що відповідач не вирішив питання за результатом звернення позивача згідно з вимогами статті 118 ЗК України.
Відсутність земельної ділянки, вказаної у заяві, у переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам України у І кварталі 2018 року на території Хмельницької області, також не може слугувати перешкодою щодо надання відповідачем дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки у відповідності до Земельного кодексу України розробка проекту землеустрою що відведення земельної ділянки у власність є лише першим етапом процесу оформлення земельної ділянки у власність.
При цьому, суд враховує, що наказ Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області від 19.12.2017 року № 255 не встановлює порядок надання дозволів на розробку проектів землеустрою.
Колегія суддів зазначає, що відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року за №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні:
формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області за такою формулою: Sбп = Sаук х 0,25, де Sбп - площа земельних ділянок, яку пропонується передати безоплатно у власність на території відповідної області; Sаук - площа земельних ділянок, право оренди та/або емфітевзису на яку було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу;
щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок;
надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції;
враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян.
Водночас, у зв'язку із затвердженням вишевказаної Стратегії зміни до Земельного кодексу України не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався.
З урахуванням наведеного колегія суддів дійшла висновку про те, що оскільки порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, зокрема, порядок одержання дозволу на розроблення проекту землеустрою, врегульовано безпосередньо Земельним кодексом України, посилання відповідача на постанову Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413, як на підставу для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, є неправомірним.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 14 серпня 2018 року в справі № 806/2732/17.
Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що відмовивши позивачу щодо надання дозволу без прийняття відповідного наказу відповідач порушив порядок надання таких дозволів, визначений статтею 118 Земельного кодексу України.
Окрім того, згідно частини 7 статті 118 Земельного кодексу України наведено два варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою: 1) надати дозвіл; 2) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частині 7 статті 118 Земельного кодексу України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.
Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області визначений Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року № 333 (далі - Положення № 333).
За змістом пункту 8 Положення № 333 Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Згідно з пунктом 10 Положенням № 333 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.
Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області, тому такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.
Аналогічні висновки викладені у постанові Верховного Суду від 15.05.2018 року у справі № 820/4436/17 (К/9901/47011/18).
Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позовних вимог.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 червня 2018 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 20 вересня 2018 року.
Головуючий Курко О. П.
Судді Драчук Т. О. Совгира Д. І.