Іменем України
21 серпня 2018 року
Київ
справа №279/2285/16-а
адміністративне провадження №К/9901/12288/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Управління праці та соціального захисту населення Коростенської міської ради Житомирської області про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити певні дії за касаційною скаргою Управління праці та соціального захисту населення Коростенської міської ради Житомирської області на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Шидловського В.Б., Євпак В.В., Капустинського М.М. від 14 липня 2016 року,
У квітні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Управління праці та соціального захисту населення Коростенської міської ради Житомирської області про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити певні дії, в якому просив: визнати дії відповідача щодо відмови у встановлені статусу інваліда війни та видачі відповідного посвідчення протиправними, зобов'язати відповідача встановити йому статус інваліда війни та видати посвідчення.
В обґрунтування своїх вимог посилався на те, що має право на отримання такого посвідчення, оскільки внаслідок виконання робіт по ліквідації наслідків на Чорнобильській АЕС, він отримав пов'язане з цим захворювання, що відповідає пункту 9 частини другої статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
Постановою Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 07 червня 2016 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, виходив з того, що відсутнє підтвердження участі позивача у ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС при виконанні обов'язків військової служби, а тому відсутній зв'язок між встановленням інвалідності 2 групи внаслідок захворювання, пов'язаного з виконанням обов'язків військової служби по ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, та безпосередньою участю позивача у ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС.
Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 задоволено, постанову Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 07 червня 2016 року скасовано, позовні вимоги задоволено
Приймаючи рішення про задоволення апеляційної скарги, Житомирський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що що відмова відповідача у встановленні позивачу статус інваліда війни та видачі посвідчення інваліда війни через відсутність інформації про розпорядчий документ за лінією Цивільної оборони є незаконною, оскільки ОСОБА_2 був залучений до складу формувань цивільної оборони при ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, є особою, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії, учасником ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, що підтверджується відповідним посвідченням, а також інвалідом ІІ групи по причині захворювання, пов'язаного з роботами по ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, а тому позивач є особою, яка має право на отримання посвідчення інваліда війни на підставі довідки медико-соціальної експертної комісії про групу та причину інвалідності.
Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Управління праці та соціального захисту населення Коростенської міської ради Житомирської області звернулось з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а постанову Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 07 червня 2016 року залишити у силі.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскільки відсутні докази залучення позивача до складу формувань Цивільної оборони, що є обов'язковою передумовою для встановлення статусу інваліда війни та видачі відповідного посвідчення, у позивача не виникло права на отримання статусу інваліда війни.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 жовтня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 279/2285/16-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.
Пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про судоустрій і статус суддів" встановлено, що Вищий адміністративний суд України діє в межах повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду.
У відповідності з положенням пункту 11 частини другої статті 46, пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності також Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким, зокрема, КАС України від 06 липня 2005 року № 2747-IV викладено у новій редакції.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 січня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Верховного Суду Берназюка Я.О.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.В. від 18 липня 2018 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Коростенської міської ради Житомирської області на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2016 року.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2016 року не відповідає, а вимоги касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивач прийнятий на роботу з 17 березня 1987 року в Управління будівництва № 605 водієм автомобіля першого класу на період ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС.
Експертним висновком Вінницької міжвідомчої експертної комісії Міністерства охорони здоров'я України позивачу встановлено діагноз: дисциркуляторна енцефалопатія 2-3 ступеню, з лікворо-динамічними розладами, вираженою вертебро-базилярною недостатністю; синдром ВСД з частими симпатоадреналовими кризами (2-3 рази в тиждень), виражений стійкий астено-цефалгічний синдром. Захворювання пов'язане з роботами по ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС.
За висновком Житомирської обласноїбл МСЕК - 2 від 02 грудня 2008 року позивачу встановлена друга група інвалідності внаслідок захворювання, пов'язаного з роботами по ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС.
06 квітня 2016 року позивач звернувся до Управління праці та соціального захисту населення Коростенської міської ради із заявою про надання йому статусу інваліда війни згідно пункту 9 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
Відповідач, листом від 14 квітня 2016 року № 1569/19.0, відмовив позивачу в надані статусу інваліда війни та зазначив, що для встановлення зазначеного статусу необхідне документальне підтвердження залучення особи до складу формувань цивільної оборони. Цей документ має містити дані про таке залучення з посиланням на наказ чи розпорядження штабу цивільної оборони та інформацію про роботу, яку виконував громадянин під час ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС. Оскільки позивачем таких документів не подано, підстав для встановлення статусу не встановлено.
Спірні правовідносини врегульовані Законом № 3551-ХІІ.
Відповідно до частини другої статті 4 Закону № 3551-ХІІ до ветеранів війни належать: учасники бойових дій, інваліди війни, учасники війни.
За пунктом 9 частини другої статті 7 Закону №3551-ХІІ до інвалідів війни належать також інваліди з числа осіб, залучених до складу формувань Цивільної оборони, які стали інвалідами внаслідок захворювань, пов'язаних з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи.
Отож, правильним є висновки судів попередніх інстанцій про те, що умовами для набуття статусу інваліда війни з підстав, встановлених пунктом 9 частини другої статті 7 Закону № 3551-ХІІ, є: 1) настання інвалідності внаслідок захворювання, пов'язаного з ліквідацією наслідків аварії на Чорнобильській АЕС; 2) участь особи у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС саме у складі формувань Цивільної оборони.
Згідно з частиною першою статті 10 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року №796-XII (далі - Закон № 796-ХІІ) учасниками ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС вважаються громадяни, які безпосередньо брали участь у будь-яких роботах, пов'язаних з усуненням самої аварії, її наслідків у зоні відчуження у 1986-1987 роках незалежно від кількості робочих днів, а у 1988-1990 роках - не менше 30 календарних днів, у тому числі проведенні евакуації людей і майна з цієї зони, а також тимчасово направлені або відряджені у зазначені строки для виконання робіт у зоні відчуження, включаючи військовослужбовців, працівники державних, громадських, інших підприємств, установ і організацій незалежно від їх відомчої підпорядкованості, а також ті, хто працював не менше 14 календарних днів у 1986 році на діючих пунктах санітарної обробки населення і дезактивації техніки або їх будівництві. Перелік цих пунктів визначається Кабінетом Міністрів України.
Положенням про Цивільну оборону СРСР, затвердженим постановою КПРС і Ради Міністрів СРСР від 18 березня 1976 року № 1111, та Положенням про невоєнізовані формування ЦО СРСР, затвердженим наказом начальника ІДО СРСР від 6 червня 1975 року № 90, було передбачено, що формування Цивільної оборони, в тому числі і невоєнізовані, створювались для виконання заходів по ліквідації аварій, катастроф, стихійних лих, великих пожеж, та їх наслідків, а також при застосуванні засобів масового ураження (у воєнний час), захисту і організації життєзабезпечення населення.
У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій встановили факт участі позивача у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, а також настання інвалідності у зв'язку із захворюванням, пов'язаним з участю у ліквідації цих наслідків. Ці обставини свідчать про те, що на позивача як на особу, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи поширюються пільги, гарантії і компенсації, передбачені Законом № 796-ХІІ. Водночас, для набуття статусу інваліда війни (з підстав, встановлених пунктом 9 частини другої статті 7 Закону № 3551-ХІІ), окрім факту настання в особи інвалідності внаслідок захворювання, пов'язаного з ліквідацією наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (стосовно позивача цей факт встановлено), необхідно виконати умову щодо прийняття такою особою участі у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС саме у складі формувань Цивільної оборони.
Це пояснюється тим, що крім формувань Цивільної оборони, у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС брали участь інші формування, які створювались в іншому порядку, ніж невоєнізовані формування цивільної оборони та направлялись у райони виконання робіт згідно з розпорядженням керівників відповідних органів, відомств, організацій, установ та підприємств.
З огляду на наведене вище колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що за відсутності доказів, які б свідчили про залучення позивача до формувань Цивільної оборони для ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС достатніх підстав для набуття статусу інваліда війни з підстав, встановлених пунктом 9 частини другої статті 7 Закону № 3551-ХІІ немає.
Суд першої інстанції правильно зазначив, що віднесення Управління будівництва № 605 до складу формувань Цивільної оборони не свідчить про участь позивача у цьому формуванні, а доводи позивача щодо відсутності однозначної вимоги про обов'язковість видання розпорядчого документу по підприємству про залучення конкретної особи до дій у складі формувань Цивільної оборони, є безпідставними, оскільки в межах спірних правовідносин має бути підтверджена належними та допустимими доказами участь саме ОСОБА_2 у ліквідації наслідків аварії у складі формувань Цивільної оборони.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, документи, які позивач долучив до своєї заяви, адресованої Управлінню праці та соціального захисту населення Коростенської міської ради Житомирської області, щодо набуття статусу інваліда війни належним чином підтверджують його статус учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та настання інвалідності у зв'язку з тим, що він брав участь у таких заходах. Утім, належного документального підтвердження своєї безпосередньої участі у ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи саме в складі формувань Цивільної оборони позивач не надав. Ця обставина є істотною, позаяк в протилежному випадку статус інваліда війни (на підставі пункту 9 частини другої статті 7 Закону № 3551-ХІІ) поширюватиметься на всіх, хто належать до категорії осіб, які брали безпосередню участь у ліквідації аварії на Чорнобильській АЕС і її наслідків і відповідно мають статус ліквідатора наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (підпункт 1 частини першої статті 9 Закону № 796-ХІІ).
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 27 лютого 2018 року у справі № 368/1579/14, від 10 травня 2018 року у справі № 279/12162/15-а та від 07 червня 2018 року у справі № 377/797/17.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
У пункті 50 рішення Європейського суду з прав людини «Щокін проти України» (№ 23759/03 та № 37943/06) зазначено про те, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Говорячи про «закон», стаття 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях цієї Конвенції (див. рішення у справі «Шпачек s.r.о.» проти Чеської Республіки» (SPACEK, s.r.o. v. THE CZECH REPUBLIC № 26449/95). Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні (див. рішення у справі «Бейелер проти Італії» (Beyeler v. Italy № 33202/96).
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що апеляційним судом, на підставі неправильного застосування норм матеріального права, скасоване законне рішення суду першої інстанції
Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (див. рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
З огляду на те, що суд апеляційної інстанції скасував законне та обґрунтоване рішення суду першої інстанції, то в силу статті 352 КАС України касаційна скарга підлягає задоволенню, а постанова Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2016 року скасуванню.
Суд також застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
Враховуючи, що рішення суду приймається на користь суб'єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат, відповідно до статті 139 КАС України, відсутні.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,
Касаційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Коростенської міської ради Житомирської області задовольнити.
Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2016 року скасувати.
Постанову Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 07 червня 2016 року залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Я.О. Берназюк
Судді: М.І. Гриців
Н.В. Коваленко