12 липня 2018 року
м. Київ
Справа № 810/1224/17 (К/9901/17539/18)
Провадження № 11-733апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула матеріали касаційної скарги ОСОБА_3 на постанову Київського окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2017 року у справі № 810/1224/17 (К/9901/17539/18) за позовом ОСОБА_3 до Державної судової адміністрації України (далі - ДСА) про визнання протиправним і скасування наказу та
30 березня 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати наказ голови ДСА від 20 березня 2017 року
№ 2/07 про застосування до нього як начальника територіального управління (далі - ТУ) ДСА в Київській області дисциплінарного стягнення у виді догани.
Позов обґрунтовано тим, що відповідач при прийнятті оскаржуваного наказу порушив строк для застосування дисциплінарного стягнення, визначений частиною п'ятою статті 74 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII), а також всупереч вимогам частини четвертої цієї статті застосував дисциплінарне стягнення під час його відсутності на службі у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю. Позивач вважає встановлені під час здійснення аудиту ТУ ДСА в Київській області порушення необґрунтованими.
Київський окружний адміністративний суд постановою від 27 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від
06 листопада 2017 року, в задоволенні позову відмовив.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій мотивовані тим, що передбачені частиною п'ятою статті 74 Закону № 889-VIIIшестимісячний та річний строки притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності відповідач не пропустив, оскільки про наявність вчинених позивачем порушень голова ДСА дізнався за результатами аудиту 22 вересня 2016 року (дата подання службової записки про передачу матеріалів аудиту до дисциплінарної комісії для здійснення дисциплінарного провадження). Крім того, порушення, викладені у звіті за результатами проведення позапланового аудиту відповідності та фінансового аудиту окремих питань у ТУ ДСА в Київській області від 05 серпня 2016 року № 6-16/13 та відображені у висновку дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДСА щодо державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В» у ДСА, категорії «Б» - начальників територіальних управлінь ДСА та їх заступників, керівників апаратів апеляційних судів та їх заступників від 15 лютого 2017 року № 3, мають триваючий характер. До того ж дисциплінарне стягнення у виді догани було застосовано до позивача у перший робочий день його повернення до виконання службових обов'язків після періоду тимчасової непрацездатності (27 березня
2017 року), що не суперечить положенням частини четвертої статті 74 Закону
№ 889-VIII.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 21 листопада
2017 року ОСОБА_3 подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій просив скасувати постанову Київського окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року й ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2017 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що суди дійшли помилкового та необґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позову, ухвалили судові рішення з порушенням норм процесуального права, зокрема статей 69, 71 Кодексу адміністративного судочинства України(в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року; далі - КАС України), оскільки не з'ясували питання щодо законності та наявності підстав застосування дисциплінарного стягнення шляхом підтвердження факту невиконання або неналежного виконання посадових обов'язків, а також неправильно застосували норми матеріального права, а саме частини четверту та п'яту статті 74 Закону № 889-VIII, не врахували, що ні Кодекс України про адміністративні правопорушення, ні Кодекс законів про працю України (далі - КЗпП України) не містять визначення поняття «триваюче правопорушення».
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 22 листопада 2017 року відкрив касаційне провадження у цій справі.
До набрання чинності з 15 грудня 2017 року КАС України у редакції Закону України від
03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) та припинення діяльності Вищого адміністративного суду України розгляд касаційної скарги позивача цим судом не закінчено.
Тому ця касаційна скарга на підставі підпункту 4 пункту 1 розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України (тут і далі - в редакції Закону № 2147-VIII) була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від
13 червня 2018 року прийняв касаційну скаргу ОСОБА_3 до провадження.
Відповідно до частини п'ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Згідно з положеннями частин першої та четвертої статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
Про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу, зокрема, із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п'ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 14 червня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки спірні правовідносини в цій справі містять виключну правову проблему та є необхідність формування єдиної правозастосовчої практики за цією категорією справ.
Обґрунтовуючи зазначені підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду послався на те, що при вивченні судової практики в цій категорії справ було виявлено неоднакове застосування норм права щодо строків притягнення до дисциплінарної відповідальності, а саме статті 148 КЗпП України та статті 74 Закону № 889-VIII, якими передбачено різні строки притягнення до дисциплінарної відповідальності. Крім цього, суд указав на те, що КЗпП України та Закон № 889-VIII не містять визначення поняття «триваюче правопорушення». Також наголосив на необхідності правильного тлумачення частини четвертої статті 74 Закону № 889-VIII.
Так, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначив, що в Єдиному державному реєстрі судових рішень розміщені рішення в справах № 826/7243/16 та № 810/819/17, у яких сторонами є ті ж самі позивач та відповідач, що й у цій справі (№ 810/1224/17), а також предметом спору є визнання незаконним та скасування наказу про застосування до ОСОБА_3 дисциплінарного стягнення. Оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій в цій справі ґрунтуються на висновку, що початком перебігу шестимісячного строку притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача є дата подання голові ДСА
службової записки від22 вересня 2016 року про передачу матеріалів аудиту до дисциплінарної комісії для здійснення дисциплінарного провадження, тобто саме з цього дня голова ДСА дізнався про наявність вчиненого порушення за результатами аудиту, який виявив їх. При цьому судикерувалися нормами Закону № 889-VIII. ПротеВищий адміністративний суд України в ухвалі від 22 листопада 2016 року у справі
№ 826/7243/16,не скасованій при перегляді постановою Верховного Суду України від 17 жовтня 2017 року (справа № 21-212а17), погодився з висновком суду першої інстанції про необхідність застосування до подібних правовідносин норм КЗпП України. При цьому Вищий адміністративний суд України зазначив, що початком перебігустроку притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача є виявлення та фіксування аудиторським звітом ДСА України неналежного виконання службових обов'язків позивачем.
З огляду на зазначене колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку, що неоднакове застосування норм права щодо обчислення строку притягнення до дисциплінарної відповідальності, а також довільне тлумачення судами при ухваленні оскаржуваних рішень поняття «триваюче правопорушення» й частини четвертої статті 74 Закону № 889-VIII є виключною правовою проблемою, яка потребує вирішення для формування єдиної правозастосовчої практики.
Відповідно до частини першої статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (частина перша статті 129 Конституції України). Аналогічний припис закріплений у частині першій статті 6 КАС України.
Чинником верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, повинен характеризуватися якістю, щоб виключити ризик свавілля.
На думку Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), поняття «якість закону» означає, що національне законодавство повинне бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на конвенційні правацих людей (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 24 квітня 2008 року у справі «C. Дж. та інші проти Болгарії» [«C. G. and Others v. Bulgaria»], заява № 1365/07, § 39, від 09 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України», заява № 21722/11, § 170).
ЄСПЛ неодноразово зазначав, що формулювання законів не завжди чіткі. Тому їх тлумачення та застосування залежить від практики. І роль розгляду справ у судах полягає саме в тому, щоб позбутися таких інтерпретаційних сумнівів з урахуванням змін у повсякденній практиці (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 11 листопада 1996 року у справі «Кантоні проти Франції» [«Cantoni v. France»], заява № 17862/91, § 31-32, від 11 квітня 2013 року у справі «Вєренцов проти України», заява № 20372/11, § 65).
З огляду на те, що принцип верховенства права передбачає наявність правової визначеності, Велика Палата Верховного Суду приймає справу для продовження розгляду.
Беручи до уваги наявність клопотання позивача про його участь у судовому засіданні, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне призначити цю справу до судового розгляду з повідомленням (викликом) сторін відповідно до положень частини третьої статті 344 КАС України.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 344 і 346 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
1. Прийняти до розгляду справу № 810/1224/17 (К/9901/17539/18) за позовом ОСОБА_3 до Державної судової адміністрації України про визнання протиправним та скасування наказу.
2. Призначити справу до касаційного розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін на23 жовтня 2018 року о 11 годині у приміщенні Верховного Суду за адресою: м. Київ, вул. Пилипа Орлика, 8.
3. Надіслати учасникам справи копію цієї ухвали до відома.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. С. Золотніков
Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук Л. І. Рогач
Д. А. Гудима І. В. Саприкіна
В. І. Данішевська О. М. Ситнік
О. Р. Кібенко О. С. Ткачук
В. С. Князєв В. Ю. Уркевич
Л. М. Лобойко О. Г. Яновська