Іменем України
03 липня 2018 року
Київ
справа №800/203/17
адміністративне провадження №П/9901/595/18
Верховний Суд у складі суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Смоковича М.І.,
суддів - Білоуса О.В.,
Желтобрюх І.Л.,
Кравчука В.М.,
Стрелець Т.Г.,
при секретарі Гуловій О.І.,
за участю:
позивача ОСОБА_4,
представника відповідача 1 Кот О.В.,
представника відповідача 2 Гуцала Д.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу
за позовом ОСОБА_4
до Верховної Ради України, Президента України Порошенка П.О.,
про визнання бездіяльності протиправною,
У травні 2017 року ОСОБА_4 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ), Президента України Порошенка П.О. (далі - Президент України) з такими вимогами:
визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо нереагування ВРУ, як суб'єктом забезпечення національної безпеки України, на загрози національній безпеці України, яка полягає у нереагуванні ВРУ на порушення народними депутатами України норм статей 8, 19, 75, 84, 91, 1291 Конституції України, щодо не реагування ВРУ на невиконання народними депутатами України рішення Європейського суду з прав людини у справі Олександр Волков проти України (заява №21722/11), щодо нереагування ВРУ на невиконання народними депутатами України рішення Конституційного Суду України №11-рп/1998 від 7 липня 1998 року під час прийняття ВРУ 29 березня 2016 року, 23 березня 2017 року та 13 квітня 2017 року нормативно-правових актів;
визнати бездіяльність Президента України протиправною у питанні забезпечення національної безпеки України щодо нереагування на загрози національній безпеці України, яка полягає у нереагуванні Президента України, як гаранта додержання Конституції України, як суб'єкта забезпечення національної безпеки України, на порушення ВРУ норм статей 75, 84, 91, 1291 Конституції України, у нереагуванні Президента України на невиконання народними депутатами України судових рішень: рішення Конституційного Суду України №11-рп/1998 від 7 липня 1998 року, рішення Європейського суду з прав людини у справі Олександр Волков проти України (заява №21722/11) під час прийняття ВРУ постанови «Про надання згоди на звільнення Президентом України ОСОБА_9 з посади Генерального прокурора України» та під час прийняття ВРУ інших нормативно-правових актів, що мали місце 29 березня 2016 року, 23 березня 2017 року та 13 квітня 2017 року.
Ухвалою від 15 червня 2017 року Вищий адміністративний суд України залишив позовну заяву ОСОБА_4 без руху з мотивів несплати судового збору за подання цього позову.
Ухвалою від 17 липня 2017 року Вищий адміністративний суд України повернув позовну заяву ОСОБА_4 з підстав, встановлених пунктом 1 частини третьої статті 108 Кодексу адміністративного судочинства України (у попередній редакції цього Кодексу; далі - КАС). Постановлення такого рішення обґрунтовано тим, що позивач сплатив судовий збір за дві вимоги немайнового характеру, тоді як таких фактично є сім.
Не погодившись з ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 липня 2017 року, ОСОБА_4 подав до Верховного Суду України заяву про її перегляд з підстав, встановлених пунктом 4 частини першої статті 237 КАС. Ухвалою від 4 жовтня 2017 року суддя Верховного Суду України відкрив провадження за вказаним позовом.
З початком роботи Верховного Суду справу за позовом ОСОБА_4, відповідно до підпунктів 1, 7 пункту 1 Перехідних положень КАС у редакції, викладеній згідно із Законом України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII, передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду - для розгляду за правилами, що діяли до набрання чинності нової редакції КАС.
Постановою від 8 травня 2018 року колегія суддів Касаційного адміністративного суду у Верховному Суді скасувала ухвалу Вищого адміністративного суду України від 17 липня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Верховної Ради України, Президента України Порошенка П.О., а справу передала на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції.
Ухвалою від 6 червня 2018 року суддя-доповідач Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відкрив провадження у цій справі і призначив її до розгляду в порядку скороченого провадження з викликом (повідомленням) сторін.
Ухвалою від 3 липня 2018 року колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду закрила провадження у справі за вказаним позовом ОСОБА_4 в частині позовних вимог про: визнання протиправною бездіяльності ВРУ щодо нереагування ВРУ, як суб'єктом забезпечення національної безпеки України, на загрози національній безпеці України, яка полягає у нереагуванні ВРУ на порушення народними депутатами України норм статей 8, 19, 75, 84, 91, 1291 Конституції України, щодо не реагування ВРУ на невиконання народними депутатами України рішення Європейського суду з прав людини у справі Олександр Волков проти України (заява №21722/11), щодо нереагування ВРУ на невиконання народними депутатами України рішення Конституційного Суду України №11-рп/1998 від 7 липня 1998 року під час прийняття ВРУ 29 березня 2016 року, 23 березня 2017 року та 13 квітня 2017 року нормативно-правових актів; визнання бездіяльності Президента України протиправною у питанні забезпечення національної безпеки України щодо нереагування на загрози національній безпеці України, яка полягає у нереагуванні Президента України, як гаранта додержання Конституції України, як суб'єкта забезпечення національної безпеки України, на порушення ВРУ норм статей 75, 84, 91, 1291 Конституції України, у нереагуванні Президента України на невиконання народними депутатами України судових рішень: рішення Конституційного Суду України №11-рп/1998, рішення Європейського суду з прав людини у справі Олександр Волков проти України (заява №21722/11) під час прийняття ВРУ інших нормативно-правових актів, що мали місце 29 березня 2016 року, 23 березня 2017 року та 13 квітня 2017 року.
Стосовно решти позовних вимог до ВРУ та Президента України щодо їхньої бездіяльності як суб'єктів забезпечення національної безпеки України, а Президента України - ще й як гаранта Конституції України, на порушення і невиконання народними депутатами України Конституції України, рішення Європейського суду з прав людини у справі Олександр Волков проти України (заява №21722/11), рішення Конституційного Суду України №11-рп/1998 від 7 липня 1998 року під час прийняття ВРУ постанови «Про надання згоди на звільнення Президентом України ОСОБА_9 з посади Генерального прокурора України», то мотиви позивача, якими він обґрунтовує позов у цій частині є подібними до тих, що ними він обґрунтовує протиправність їхньої бездіяльності при прийнятті нормативно-правових актів 29 березня 2016 року, 23 березня 2017 року та 13 квітня 2017 року. Зокрема позивач наголошує, що Президент України як гарант Конституції України був зобов'язаний реагувати на порушення її норм народними депутатами України під час голосування, зокрема, за постанову ВРУ «Про надання згоди на звільнення Президентом України ОСОБА_9 з посади Генерального прокурора України», позаяк це його конституційний обов'язок, який він повинен виконувати з метою забезпечення національної безпеки України. ВРУ своєю чергою також не вчинила жодних дій у відповідь на те, як відбулося голосування за вказану постанову, а саме - на голосування у напівпорожній сесійній залі картками відсутніх народних депутатів. Така ситуація з голосуванням за постанову «Про надання згоди на звільнення Президентом України ОСОБА_9 з посади Генерального прокурора України», на думку позивача, підриває національну безпеку і ставить під сумнів легітимність самого рішення.
У судовому засіданні позивач підтримав позовні вимоги з підстав, зазначених вище, просив позов задовольнити.
Представник Президента України у відзиві на позовну заяву зазначив, що між Президентом України та позивачем не виникло публічно-правового спору у зв'язку з прийняттям, зокрема, постанови ВРУ «Про надання згоди на звільнення Президентом України ОСОБА_9 з посади Генерального прокурора України», у цих правовідносинах Президент України не реалізовував щодо позивача владних управлінських функцій й твердження позивача про порушення його прав є необґрунтованими. З таких мотивів представник відповідача просив відмовити у задоволенні позовних вимог щодо Президента України.
Представник ВРУ у відзиві на позовну заяву в цій частині таку позицію також підтримала, просила відмовити у задоволенні позову.
У судовому засіданні представники відповідачів підтримали свої позиції з мотивів, аналогічних тим, які викладено у відзивах на позовну заяву.
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, заслухавши пояснення позивача і представників відповідачів, перевіривши матеріали справи, дійшла висновку, що в задоволенні позову слід відмовити з огляду на таке.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За змістом частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
Офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України щодо права особи на захист від порушень з боку органів державної влади надав Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, у якому, серед іншого, зазначив, що «права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту &?с;…&? ;».
Також у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
За змістом рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, вживається у низці законів України і воно має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то, як роз'яснив Конституційний Суд України у вказаному рішенні, «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Отож, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявник вважає начебто певні положення норм законодавства впливають на його правове становище.
Не поширюють свою дію ці положення й на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Позивач, як висновується зі змісту його позовної заяви, оспорює, з-поміж іншого, правомірність прийняття ВРУ постанови «Про надання згоди на звільнення Президентом України ОСОБА_9 з посади Генерального прокурора України», голосування за яку відбулося 29 березня 2016 року, і свої мотиви він виклав в аспекті порушення конституційної процедури прийняття цього акта, що в підсумку впливає на його законність як такого.
Бездіяльність ВРУ, як законодавчого органу і Президента України, як гаранта Конституції України та загалом їх як суб'єктів забезпечення національної безпеки позивач вбачає у невжитті заходів реагування на непоодинокі випадки голосування народними депутатами України, у тому числі за названу постанову, з використанням карток відсутніх народних депутатів.
На думку колегії суддів, невдоволення тим, як відбулося голосування у сесійній залі ВРУ за постанову щодо звільнення ОСОБА_9 з посади Генерального прокурора України і намагання у такий спосіб змусити законодавчий орган дотримуватися процедури голосування недостатньо, щоб вимагати в судовому порядку його усунення.
З урахуванням завдань адміністративного судочинства України та юрисдикції адміністративних судів, колегія суддів дійшла висновку, що оскільки постанова ВРУ «Про надання згоди на звільнення Президентом України ОСОБА_9 з посади Генерального прокурора України» не створює безпосередньо для позивача правових наслідків і він не обґрунтував існування реального негативного впливу на його конкретні права та/чи інтереси від видання зазначеної постанови, це унеможливлює застосування обраного ним юрисдикційного способу визнання бездіяльності ВРУ та Президента України протиправною. З огляду на такі мотиви, у задоволенні позову слід відмовити.
За правилами статті 139 КАС понесені позивачем витрати у виді судового збору відшкодуванню не підлягають.
Керуючись статтями 38-40, 241-243, 246, 255, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -
у задоволенні позову ОСОБА_4 до Верховної Ради України, Президента України Порошенка П.О. про визнання протиправною бездіяльності Президента України у питанні забезпечення національної безпеки України щодо нереагування на загрози національній безпеці України, яка полягає у нереагуванні Президента України, як гаранта додержання Конституції України, як суб'єкта забезпечення національної безпеки України, на порушення Верховною Радою України норм статей 75, 84, 91, 1291 Конституції України, у нереагуванні Президента України на невиконання народними депутатами України судових рішень: рішення Конституційного Суду України №11-рп/1998 від 7 липня 1998 року, рішення Європейського суду з прав людини у справі Олександр Волков проти України (заява №21722/11) під час прийняття Верховною Радою України постанови «Про надання згоди на звільнення Президентом України ОСОБА_9 з посади Генерального прокурора України» - відмовити.
Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя М.І. Смокович
Судді О.В. Білоус
І.Л. Желтобрюх
В.М. Кравчук
Т.Г. Стрелець
Повний текст рішення складений 4 липня 2018 року.