Іменем України
03 липня 2018 року
Київ
справа №800/203/17
адміністративне провадження №П/9901/595/18
Верховний Суд у складі суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Смоковича М.І.,
суддів - Білоуса О.В.,
Желтобрюх І.Л.,
Кравчука В.М.,
Стрелець Т.Г.,
при секретарі Гуловій О.І.,
за участю:
позивача ОСОБА_4
представника відповідача 1 Кот О.В.,
представника відповідача 2 Гуцала Д.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу
за позовом ОСОБА_4
до Верховної Ради України, Президента України Порошенка П.О.,
про визнання бездіяльності протиправною,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу
за позовом ОСОБА_4
до Верховної Ради України, Президента України Порошенка П.О.,
про визнання бездіяльності протиправною,
У травні 2017 року ОСОБА_4 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ), Президента України Порошенка П.О. (далі - Президент України) з такими вимогами:
визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо нереагування ВРУ, як суб'єктом забезпечення національної безпеки України, на загрози національній безпеці України, яка полягає у нереагуванні ВРУ на порушення народними депутатами України норм статей 8, 19, 75, 84, 91, 1291 Конституції України, щодо нереагування ВРУ на невиконання народними депутатами України рішення Європейського суду з прав людини у справі Олександр Волков проти України (заява №21722/11), щодо нереагування ВРУ на невиконання народними депутатами України рішення Конституційного Суду України №11-рп/1998 від 7 липня 1998 року під час прийняття ВРУ 29 березня 2016 року, 23 березня 2017 року та 13 квітня 2017 року нормативно-правових актів;
визнати бездіяльність Президента України протиправною у питанні забезпечення національної безпеки України щодо нереагування на загрози національній безпеці України, яка полягає у нереагуванні Президента України, як гаранта додержання Конституції України, як суб'єкта забезпечення національної безпеки України, на порушення ВРУ норм статей 75, 84, 91, 1291 Конституції України, у нереагуванні Президента України на невиконання народними депутатами України судових рішень: рішення Конституційного Суду України №11-рп/1998 від 7 липня 1998 року, рішення Європейського суду з прав людини у справі Олександр Волков проти України (заява №21722/11) під час прийняття ВРУ постанови «Про надання згоди на звільнення Президентом України ОСОБА_9 з посади Генерального прокурора України» та під час прийняття ВРУ інших нормативно-правових актів, що мали місце 29 березня 2016 року, 23 березня 2017 року та 13 квітня 2017 року.
Ухвалою від 15 червня 2017 року Вищий адміністративний суд України залишив позовну заяву ОСОБА_4 без руху з мотивів несплати судового збору за подання цього позову.
Ухвалою від 17 липня 2017 року Вищий адміністративний суд України повернув позовну заяву ОСОБА_4 з підстав, встановлених пунктом 1 частини третьої статті 108 Кодексу адміністративного судочинства України (у попередній редакції цього Кодексу; далі - КАС). Постановлення такого рішення обґрунтовано тим, що позивач сплатив судовий збір за дві вимоги немайнового характеру, тоді як таких фактично є сім.
Не погодившись з ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 липня 2017 року, ОСОБА_4 подав до Верховного Суду України заяву про її перегляд з підстав, встановлених пунктом 4 частини першої статті 237 КАС. Ухвалою від 4 жовтня 2017 року суддя Верховного Суду України відкрив провадження за вказаним позовом.
З початком роботи Верховного Суду справу за позовом ОСОБА_4, відповідно до підпунктів 1, 7 пункту 1 Перехідних положень КАС у редакції, викладеній згідно із Законом України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII, передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду - для розгляду за правилами, що діяли до набрання чинності нової редакції КАС.
Постановою від 8 травня 2018 року колегія суддів Касаційного адміністративного суду у Верховному Суді скасувала ухвалу Вищого адміністративного суду України від 17 липня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Верховної Ради України, Президента України Порошенка П.О., а справу передала на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції.
Скасовуючи ухвалу Вищого адміністративного суду України від 17 липня 2017 року колегія суддів Касаційного адміністративного суду у Верховному Суді виходила з того, що Вищий адміністративний суд України неправильно визначив кількість позовних вимог, у зв'язку з чим дійшов передчасного висновку про повернення позову.
За наслідками автоматизованого розподілу 29 травня 2018 року справу передано на розгляд судді-доповідачу Бевзенку В.М.
У зв'язку з тим, що суддя Бевзенко В.М. входив до складу колегії суддів Касаційного адміністративного суду, яка переглядала ухвалу Вищого адміністративного суду України від 17 липня 2017 року в цій справі і ухвалила за наслідками перегляду згадану постанову від 8 травня 2018 року, він подав заяву про самовідвід, яку колегія суддів, визначена для розгляду цієї справи, ухвалою від 31 травня 2018 року задовольнила.
За наслідками повторного автоматизованого розподілу, який відбувся 5 червня 2018 року, справу №800/203/17 передано на розгляд судді-доповідачу Смоковичу М.І.
Ухвалою від 6 червня 2018 року суддя-доповідач відкрив провадження у цій справі і призначив її до розгляду в порядку скороченого провадження з викликом (повідомленням) сторін.
Позовні вимоги ОСОБА_4 (у урахуванням уточнень, які він надав на виконання вимог ухвали Вищого адміністративного суду України від 22 травня 2017 року) мотивує, зокрема, тим, що з цим позовом він звертається до суду як громадянин України, який брав участь у виборах народних депутатів України та Президента України, тож має право захисту своїх законних прав на інтересів від неправомірних дій законодавчого органу держави. Позивач зазначив, що з відкритих джерел інформації він довідався про те, як народні депутати України голосували 29 березня 2016 року за прийняття постанови щодо звільнення ОСОБА_9 з посади Генерального прокурора України. На переконання позивача, це недопустимо, щоб народні депутати України голосували, окрім як за себе, також і за інших депутатів, які відсутні у сесійній залі під час голосування, їхніми ж картками (відсутніх депутатів). Позивач зазначив, що прийняття рішень та нормативно-правових актів у такий спосіб, з відвертим ігноруванням положень Конституції України, рішення Конституційного Суду України №11-рп/1998 від 7 липня 1998 року та рішення Європейського Суду з прав людини у справі О. Волков проти України, свідчить про перевищення і зловживання депутатами своїми повноваженнями, а з урахуванням того, що правоохоронні органи не реагують на таке безчинство, вказані дії народних депутатів України становлять загрозу національній безпеці країни, що власне і зумовило звернення до суду з цим позовом.
Позивач зазначив, що голосування, подібне до того, коли народні депутати України голосували за постанову «Про надання згоди на звільнення Президентом України ОСОБА_9 з посади Генерального прокурора України» відбулося також 29 березня 2016 року, 23 березня 2017 року і 13 квітня 2017 року під час голосування за інші нормативно-правові акти, які визначають права та обов'язки, у тому числі, позивача як громадянина України. У цьому зв'язку позивач зазначив, що його законний інтерес полягає в тому, щоб у законодавчому органі дотримувалися Конституції України, відповідно він має право вимагати, щоб Президент України як гарант додержання Конституції України в межах і на виконання своїх повноважень реагував на загрози національній безпеці країни, яку створює законодавчий орган, приймаючи нормативно-правові акти у неконституційний спосіб.
Представник ВРУ у відзиві на позовну заяву просить закрити провадження в частині позовних вимог до ВРУ, позаяк законодавча діяльність за своїм змістом не є управлінською функцією і не підлягає адміністративному судовому контролю. З посиланням на рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року №7-рп/2002 представник відповідача зазначила, що прийняття законів, постанов та інших правових актів є юридичною формою реалізації ВРУ своїх повноважень як єдиного органу законодавчої влади в Україні і така діяльність є об'єктом лише конституційного судового контролю.
Представник Президента України у відзиві, серед іншого, зазначив, що між Президентом України та позивачем не виникло публічно-правового спору, Президент України не реалізовував щодо позивача владних управлінських функцій й твердження позивача про порушення його прав є необґрунтованими. З таких мотивів представник відповідача просив відмовити у задоволенні позовних вимог щодо Президента України.
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду перевірила матеріали справи, відтак вважає, що провадження в частині позовних вимог про оскарження бездіяльності ВРУ та Президента України під час прийняття ВРУ нормативно-правових актів 29 березня 2016 року, 23 березня 2017 року та 13 квітня 2017 року потрібно закрити з огляду на таке.
Справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів визначено у частині першій статті 19 КАС. Зокрема, таким є справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1).
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті (пункти 1-4).
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Інстанційну підсудність адміністративних справ визначають положення статті 22 КАС, відповідно до частини четвертої якої Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо &?н;…&? ; оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Особливості провадження у справах зазначеної категорії встановлено у статті 266 КАС. За частиною першою цієї статті її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів; &lр;…&?я;.
При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, відповідно і при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС, передбачених для розгляду цієї категорій спорів, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.
За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону України, до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
Як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні від 17 жовтня 2002 року №17-рп/2002, положення статті 75 Конституції України у взаємозв'язку з положеннями статей 5, 76, 85 Конституції України треба розуміти так, що Верховна Рада України як орган державної влади є колегіальним органом, який складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України.
Верховна Рада України за своєю природою є представницьким органом державної влади і здійснює законодавчу владу. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.
Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.
У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами. Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів. Отже, як зазначив Конституційний Суд України у вказаному рішенні, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
В аспекті наведеного, положення частини четвертої статті 19 та статті 266 КАС слід розуміти так, що до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) Верховної Ради України, які виникають у правовідносинах, у яких Верховна Рада України як орган законодавчої влади, а також Президент України реалізовують свої владні повноваження (крім законотворчої діяльності і випадків, коли акти Верховної Ради України підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України).
Під час законотворення (чи ширше - нормотворення) парламент, як і Президент України (як учасник законотворчого процесу, наділений, зокрема, правом підпису законів та правом вето щодо прийнятих ВРУ законів) не реалізовують управлінських функцій, відтак дії ВРУ та Президента України у цьому процесі, а також нормативно-правові акти як результати цієї діяльності не можуть підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції. Натомість стверджувальні порушення прав чи інтересів вимагають інших юрисдикційних форм захисту.
Правову позицію аналогічного змісту неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема така міститься у постанові від 26 квітня 2016 року у справі №800/510/15.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Беручи до уваги наведені мотиви колегія суддів дійшла висновку, що провадження у справі в частині позовних вимог до ВРУ та Президента України щодо оскарження їхньої бездіяльності при прийнятті нормативно-правових актів 29 березня 2016 року, 23 березня 2017 року та 13 квітня 2017 року слід закрити.
Керуючись статтями 19, 238, 248, 250, 256, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
провадження у справі за позовом ОСОБА_4 до Верховної Ради України, Президента України Порошенка П.О. в частині позовних вимог про: визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України щодо нереагування Верховною Радою України, як суб'єктом забезпечення національної безпеки України, на загрози національній безпеці України, яка полягає у нереагуванні Верховною Радою України на порушення народними депутатами України норм статей 8, 19, 75, 84, 91, 1291 Конституції України, щодо нереагування Верховною Радою України на невиконання народними депутатами України рішення Європейського суду з прав людини у справі Олександр Волков проти України (заява №21722/11), щодо нереагування Верховною Радою України на невиконання народними депутатами України рішення Конституційного Суду України №11-рп/1998 від 7 липня 1998 року під час прийняття Верховною Радою України 29 березня 2016 року, 23 березня 2017 року та 13 квітня 2017 року нормативно-правових актів; визнання бездіяльності Президента України протиправною у питанні забезпечення національної безпеки України щодо нереагування на загрози національній безпеці України, яка полягає у нереагуванні Президента України, як гаранта додержання Конституції України, як суб'єкта забезпечення національної безпеки України, на порушення Верховною радою України норм статей 75, 84, 91, 1291 Конституції України, у нереагуванні Президента України на невиконання народними депутатами України судових рішень: рішення Конституційного Суду України №11-рп/1998, рішення Європейського суду з прав людини у справі Олександр Волков проти України (заява №21722/11) під час прийняття Верховною Радою України інших нормативно-правових актів, що мали місце 29 березня 2016 року, 23 березня 2017 року та 13 квітня 2017 року - закрити.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.
Головуючий суддя М.І. Смокович
Судді О.В. Білоус
І.Л. Желтобрюх В.М. Кравчук
Т.Г. Стрелець