Іменем України
27 червня 2018 року
Київ
справа №826/4287/16
провадження №К/9901/15552/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/4287/16
за позовом ОСОБА_1 до Центральної атестаційної комісії Національної поліції України, Національної поліції України про скасування рішення та наказу, поновлення на посаді, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Національної поліції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Качура І. А., суддів: Келеберби В. І., Данилишина В. М., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Беспалова О. О., суддів: Парінова А. Б., Губської О. А.,
У березні 2016 року ОСОБА_1 звернувсь до суду з адміністративним позовом до Центральної атестаційної комісії Національної поліції України (далі - атестаційна комісія), Національної поліції України, в якому просив:
визнати рішення атестаційної комісії щодо начальника відділу протидії хабарництву Управління захисту економіки в Київській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України майора поліції ОСОБА_1: "4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції, через службову невідповідність" нечинним;
визнати неправомірним та скасувати наказ Національної поліції України від 22 лютого 2016 року № 113 о/с в частині звільнення позивача зі служби в поліції неправомірним;
поновити позивача на посаді начальника відділу протидії хабарництву Управління захисту економіки в Київській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України з 25 лютого 2016 року.
В обґрунтування позову позивач зазначає, що з липня 2003 року по 06 листопада 2015 року він проходив службу в органах внутрішніх справ. Наказом Національної поліції України від 07 листопада 2015 року № 105 о/с "По особовому складу" позивача як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання майора поліції в порядку переатестування на посаду начальника відділу протидії хабарництву Управління захисту економіки в Київській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України.
Однак, наказом Голови Національної поліції України Х. Деканоідзе від 22 лютого 2016 року № 113 о/с позивача звільнено зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію".
Позивач вказує, що підставою для прийняття оскаржуваного наказу слугували висновки атестаційної комісії, в яких вказано про невідповідність позивача займаній посаді.
Вважаючи вказаний висновок таким, що не відповідає вимогам Закону України "Про Національну поліцію", а наказ про звільнення від 22 лютого 2016 року № 113 о/с протиправним, ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про поновлення його на посаді.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2017 року, позовні вимоги задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення атестаційної комісії щодо начальника відділу протидії хабарництву Управління захисту економіки в Київській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України майора поліції ОСОБА_1: "4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції, через службову невідповідність"
Визнано протиправним та скасовано наказ Національної поліції України від 22 лютого 2016 року № 113 о/с в частині звільнення зі служби в поліції майора поліції ОСОБА_1 з посади начальника відділу протидії хабарництву Управління захисту економіки в Київській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України через службову невідповідність за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію".
Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу протидії хабарництву Управління захисту економіки в Київській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України з 25 лютого 2016 року.
Стягнуто з Національної поліції України на користь ОСОБА_1 позивача грошове забезпечення за час вимушеного прогулу за період з 25 лютого 2016 року по дату поновлення на роботі (службі).
Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову.
В обґрунтування касаційної скарги вказує, що наказ від 22 лютого 2016 року № 113 о/с в частині звільнення позивача зі служби в поліції є правомірним, оскільки був прийнятий на підставі протокольного рішення атестаційної комісії, яким встановлено, що позивач не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність. Проведення ж атестування позивача після призначення на службу до поліції є наслідком виконанням приписів пункту 9 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень та частини четвертої статті 52, частини першої статті 57 Закону України "Про Національну поліцію". Відповідач не вбачає порушень процедури проведення атестування, а складений протокол про невідповідність займаній посаді відповідає вимогам Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженій наказом МВС України від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція № 1465).
Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з липня 2003 року по 06 листопада 2015 року ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ.
Згідно з наказом Національної поліції України від 07 листопада 2015 року № 105 о/с "По особовому складу" відповідно до пунктів 9, 12 Розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію" позивача, як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання майора поліції в порядку переатестування на посаду начальника відділу протидії хабарництву Управління захисту економіки в Київській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України.
З метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію" та вимогами Інструкції № 1465, Національною поліцією України видано наказ від 20 листопада 2015 року № 210 о/с, на виконання якого створено центральну атестаційну комісію та проведено атестування поліцейських атестаційною комісією.
Так, заступником начальника УЗЕ в Київській області ДЗЕ Національної поліції України підполковником поліції Ярошем Г. В. складено атестаційний лист на позивача, в якому вказано, що ОСОБА_1 за час проходження служби зарекомендував себе позитивно. Відзначається витримкою, цілеспрямованістю, умінням доводити розпочату справу до логічного завершення. Грамотно і кваліфіковано спрямовує роботу працівників на виконання поставлених завдань. Постійно зосереджує зусилля на вихованні у підлеглих почуття відповідальності, суворого дотримання законності, службової та виконавської дисципліни.
Також, у атестаційному листі міститься висновок прямого керівника про відповідність позивача займаній посаді, відомості про результати тестування та про результати атестування (висновок атестаційної комісії).
Разом з цим, атестаційна комісія провела співбесіду з позивачем, а також дослідила документи, а саме: атестаційний лист; декларацію про доходи; послужний список (Форма 1); інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади"; інформацію з відкритих джерел.
Згідно з довідкою про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", вартість майна, указаного позивачем у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за 2014 року, набутого ним за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 Закону України "Про очищення влади" відповідає наявній податковій інформації про доходи, які отримані із законних джерел. У декларації вказано достовірні відомості.
За результатами тестування позивач набрав 43 балів з 60 за тестування загальних навичок та 37 балів з 60 за тестування на професійні знання.
13 січня 2016 року Центральною атестаційною комісією № 2 за результатами атестування ОСОБА_1 прийнято висновок про те, що він займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
Мотиви прийняття такого рішення у висновку не зазначено.
27 січня 2016 року Центральною апеляційною атестаційною комісією розглянуто апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Центральної атестаційної комісії № 2 та прийнято рішення про відхилення скарги, в мотивування чого зазначено, що під час співбесіди на запитання відповідав нещиро, а тому не викликав довіри.
Наказом Голови Національної поліції України Х. Деканоідзе від 22 лютого 2016 року № 113 о/с відповідно до частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" звільнено зі служби в поліції у запас Збройних Сил України (з постановкою на військовий облік) за пунктом 5 (через службову невідповідність) майора поліції ОСОБА_1, начальника відділу протидії хабарництву Управління захисту економіки в Київській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що атестування позивача та його звільнення з поліції через службову невідповідність за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" проведено без достатніх правових підстав.
Зазначена позиція була підтримана і Київським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.
Верховний Суд висновки судів попередніх інстанцій вважає вірними та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального та процесуального права.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України "Про Національну поліцію" від 02 липня 2015 року № 580-VIII (далі - Закон № 580-VIII).
Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII.
Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
Інститут атестування поліцейських передбачено Законом України "Про Національну поліцію" відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
За правилами частини другої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Наведений перелік підстав є вичерпним і розширенню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерством внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року № 1465) слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.
Отже, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.
Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону № 580-VIII.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що атестацію позивача проведено в порядку атестування усіх поліцейських атестаційною комісією з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що, на думку відповідача, відповідає приписам частини першої статті 57 Закону № 580-VIII; наказ Національної поліції України "Про проведення атестування поліцейських апарату Національної поліції України, головних управлінь Національної поліції в Київській області та місті Києві" від 20 листопада 2015 року № 210 о/с не містить посилань на підстави для проведення атестування, передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.
Слід зауважити, що приписи частини першої статті 57 Закону № 580-VIII не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки цю норму необхідно застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини другої статті 57 цього ж Закону, в якій наведений вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є протиправним.
Крім того, пунктом 10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII встановлено, що працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
Верховний Суд звертає увагу, що наказ Національної поліції України від 07 листопада 2015 року № 105 о/с "По особовому складу", відповідно до якого ОСОБА_1 в порядку переатестування призначено на посаду начальника відділу протидії хабарництву Управління захисту економіки в Київській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України з присвоєнням спеціального звання майора поліції, не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду, а відтак питання про відповідність ОСОБА_1 вимогам до поліцейських було вирішено ще у листопаді 2015 року, у момент видання наказу про прийняття його на службу.
Крім того, відповідно до частини першої статті 12 Закону України "Про професійний розвиток працівників" атестуванню не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.
Положення статті 12 Закону України "Про професійний розвиток працівників" є загальними (базовими) щодо регулювання відносин із атестування працівників, які, в свою чергу, не суперечать положенням Закону № 580-VIII, а тому поширюються на відносини з атестування поліцейських.
Як вбачається з атестаційного листа, що міститься в матеріалах справи, ОСОБА_1 за час проходження служби зарекомендував себе позитивно. Відзначається витримкою, цілеспрямованістю, умінням доводити розпочату справу до логічного завершення. Грамотно і кваліфіковано спрямовує роботу працівників на виконання поставлених завдань. Постійно зосереджує зусилля на вихованні у підлеглих почуття відповідальності, суворого дотримання законності, службової та виконавської дисципліни.
Також, у вказаному атестаційному листі міститься висновок прямого керівника про відповідність позивача займаній посаді, відомості про результати тестування та про результати атестування.
Відповідно до пунктів 10-13 Розділу ІV Інструкції № 1465 з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.
За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест), та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього Розділу.
Так, за результатами тестування позивач набрав 43 балів з 60 за тестування загальних навичок та 37 балів з 60 за тестування професійних знань.
Згідно з протоколом атестаційної комісії ОП№15.00000147.0009361 від 13 січня 2016 року вбачається, що членами комісії під час проведення атестації було досліджено декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади", інформацію з відкритих джерел.
При цьому, вказані документи не містять будь-яких фактів щодо недбалого відношення позивача до службових обов'язків, навпаки він характеризується виключно з позитивної сторони, у тому числі і щодо виконання службових обов'язків.
За таких обставин і правового врегулювання Верховний Суд дійшов висновку про протиправність оскаржуваного наказу Національної поліції України від 22 лютого 2016 року № 113 о/с щодо звільнення позивача через службову невідповідність зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію".
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу Національної поліції України залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2017 року у цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді О. В. Білоус
Т. Г. Стрелець