26 червня 2018 року
Київ
справа №9901/651/18
адміністративне провадження №П/9901/651/18
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду
Білоуса О.В., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_2 до Верховної Ради України про визнання протиправними та нечинними положень пункту 26 розділу VI «Прикінцеві і перехідні положення» Бюджетного кодексу України,
25 червня 2018 року до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_2 до Верховної Ради України про визнання протиправними та нечинними положень пункту 26 розділу VI «Прикінцеві і перехідні положення» Бюджетного кодексу України (в редакції Закону України від 28 грудня 2014 року №79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу щодо реформи міжбюджетних відносин», який набрав чинності 1 січня 2015 року) в частині застосування норми і положення статті 43 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», статті 13 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Верховна Рада України встановлюючи у пункті 26 розділу VI «Прикінцеві і перехідні положення» Бюджетного кодексу України обмеження щодо дії статті 43 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», статті 13 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», порушила Конституцію України та не дотрималась правової позиції Конституційного Суду України.
Вирішуючи питання про прийняття позовної заяви, суд виходить з наступного.
За приписами пунктів першого та другого статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник в зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
У відповідності до частини першої статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України.
Згідно з частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року №2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Суду належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Аналіз наведених норм свідчить про те, що невідповідність Конституції України актів Верховної Ради України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що свідчить про неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.
Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Конституційний Суд України неодноразово розглядав питання тлумачення частини другої статті 55 Конституції України (пункт 1 резолютивної частини Рішення від 25 листопада 1997 року №6-зп; пункт 1 резолютивної частини Рішення від 25 грудня 1997 року №9-зп; пункт 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011).
У рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Отже, системне тлумачення статті 55 Конституції України дозволяє дійти висновку, що частина друга цієї статті гарантує «кожному» захист «своїх прав», які були порушені органами державної влади, місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами. Адже саме в такому контексті сформульовано частини 3,5 та 6 статті 55 Конституції України.
Відповідно до статті 266 КАС України правила щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Верховної Ради України поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Отже, захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій.
У постанові від 23 травня 2017 року у справі №800/541/16 Верховний Суд України підкреслив, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Отже дії відповідача, про які йдеться у позовних вимогах, не спричиняє порушень індивідуально виражених прав або свобод позивача. Права та свободи, які не є індивідуально вираженими не підлягають судовому захисту в порядку адміністративного судочинства.
Крім того, відповідно до принципу поділу державної влади в Україні, закріпленому в статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України.
Згідно зі статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
Відповідно до положень пункту 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.
Відповідно до Розділу ІV Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року №1861-VI, стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення.
Слід констатувати, що позивачі мають обирати ті способи судового захисту, які передбачені підпунктами 1-6 частини першої статті 5 КАС України. Натомість позивачем заявлено такі способи захисту, які адміністративний суд застосувати не в змозі.
Як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року №7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об'єктом судового конституційного контролю.
Аналіз вищезазначених норм свідчить про те, що Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів, що включає в себе всі стадії законодавчого процесу (внесення (подання) законопроекту до парламенту; попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту; обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях; підписання, офіційне оприлюднення та набрання ним чинності) не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності і дає підстави зробити висновок, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема, Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на спори про визнання протиправними дій при прийнятті законодавчих актів Верховною Радою України.
З урахуванням наведеного вище юрисдикція Верховного Суду не поширюється на спори про визнання протиправними дій (бездіяльності) Верховної Ради України в рамках процедур законотворчого процесу та на спори щодо відповідності Конституції України актів Верховної Ради України.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що підстав для відкриття провадження у справі за заявленим позовом немає.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Керуючись статтями 3, 22, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_2 до Верховної Ради України про визнання протиправними та нечинними положень пункту 26 розділу VI «Прикінцеві і перехідні положення» Бюджетного кодексу України.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.
Суддя О.В.Білоус