ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
12 червня 2018 року № 826/42/17
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Федорчука А.Б., суддів Качура І.А., Келеберди В.І., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом Публічного акціонерного товариства "Головинський граніт"
доДержавної служби геології та надр України
про визнання дій протиправними та скасування рішення ,
На підставі ч. 9 ст. 205 КАС України, Суд розглядає справу у письмовому провадженні.
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулося Публічне акціонерне товариство «Головинський граніт» (далі - позивач) з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач), в якому просить: визнати протиправним та скасувати пункт 2 наказу Державної служби геології та надр України №429 від 16 листопада 2016 року «Щодо анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» та Додаток №2 до наказу Держгеонадр України від 26 листопада 2016 року №429 «Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, дія яких зупинена» у частині зупинення дії Публічному акціонерному товариству «Головинський граніт» спеціального дозволу на користування надрами від 03 червня 2002 року №2698 (Сліпчицьке родовище).
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що спеціальний дозвіл є передумовою надання земельної ділянки для користування надрами, а відтак підстав для висновку, що надання земельної ділянки для користування надрами може відбутись лише при наявності діючого спеціального дозволу, а зупинення його дії з цих підстав матиме наслідком неможливість оформлення земельних правовідносин в порядку, визначеному законом. Також, представник позивача зазначив, що діючий спеціальний дозвіл є передумовою здійснення діяльності з надрокористування, а зупинення його дії унеможливлює подачу позивачем виконавцю робіт з геолого-економічної оцінки результатів експлуатації родовища з моменту зупинення і, як наслідок, не виконання робіт з геолого-економічної оцінки родовища корисної копалини в порядку, встановленому Державною комісією України по запасах корисних копалин.
Крім того, представник позивача наголосив, що ПАТ «Головинський граніт» вжив заходи на усунення порушень надрокористування, що встановлені в приписі Держгеонардами України, усунення останніх напряму залежить від виконання рішення суду та порядку проведення державної експертизи та оцінки матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовища корисних копалин.
В ході судового розгляду даної справи представник позивача позов підтримав повністю.
Представник відповідача в наданих суду письмових запереченнях зазначив, що оскаржувані пункти наказу №429 від 26 листопада 2016 року прийняті обгрунтовано та з урахуванням всіх обставин справи.
В судове засідання представник відповідача не прибув, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином.
З урахуванням неявки представника відповідача, суд на підставі вимог ч. 6 статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до 15 грудня 2017 року) ухвалив продовжувати розгляд справи у порядку письмового провадження.
При цьому, суд враховує вимоги пункту 10 ч. 1 Перехідних положень КАС України (тут і надалі в редакції Закону України №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів»), яким установлено, що зміни до цього Кодексу вводяться в дію з урахуванням таких особливостей: справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Розглянувши подані сторонами документи та матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.
Матеріалами справи підтверджується, що ПАТ «Головинський граніт» отримало спеціальний дозвіл на користування надрами №2698 від 03 червня 2002 року на видобування габронориту, лабродориту зі Сліпчицького родовища терміном на 16 років.
20 грудня 2016 року позивач отримав повідомлення №22915/13/14-16 від 09 грудня 2016 року від Державної служби геології та надр України щодо зупинення дії вказаного спеціального дозволу на підставі наказу відповідача №429 від 16 листопада 2016 року у зв'язку з неусуненням виявлених під час перевірки порушень.
Зазначений наказ прийнятий відповідно до пунктів 22 та 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615.
Згідно розділу 8 додатку 2 до вказаного наказу «порушення вимог законодавства» зазначено порушення вимог статті 18, 24 Кодексу України про надра; пункту 25 постанови Кабінету Міністрів України «Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин»; статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
При цьому, підставою для зупинення дії спеціального дозволу зазначено підпункти 1, 4 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №615 від 30 травня 2011 року.
Незгода позивача із даним наказом в частині зупинення дії спеціального дозволу №2698 від 03 червня 2002 року зумовила його звернення до суду з даним позовом.
При вирішенні спору по суті, суд виходить з наступного.
Статтею 13 Конституції України встановлено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Відносини щодо забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян, регулюються Кодексом України про надра (тут і надалі в редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин).
Статтею 1 Кодексу України про надра визначено, що надра - це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння.
Згідно статті 4 Кодексу України про надра, надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.
В силу вимог Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №1174 від 30 грудня 2015 року (надалі - Положення №1174), центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується на реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр є Держгеонадра України (п.1), який здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (п.7).
Пунктом 4 Положення №1174 встановлено, що Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).
Статтею 16 Кодексу України про надра визначено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до вимог статті 18 Кодексу України про надра надання земельних ділянок для потреб, пов'язаних з користуванням надрами, провадиться в порядку, встановленому земельним законодавством України. Земельні ділянки для користування надрами, крім випадків, передбачених статтею 23 цього Кодексу, надаються користувачам надр після одержання ними спеціальних дозволів на користування надрами чи гірничих відводів. Місцеві ради при наданні земельної ділянки для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення одночасно надають у користування і надра.
Згідно статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр мають право:
1) здійснювати на наданій їм ділянці надр геологічне вивчення, комплексну розробку родовищ корисних копалин та інші роботи згідно з умовами спеціального дозволу або угоди про розподіл продукції;
2) розпоряджатися видобутими корисними копалинами, якщо інше не передбачено законодавством або умовами спеціального дозволу;
3) здійснювати на умовах спеціального дозволу консервацію наданого в користування родовища корисних копалин або його частини;
4) на першочергове продовження строку тимчасового користування надрами;
5) користуватися додатковими правами, передбаченими угодою про розподіл продукції.
Користувачі надр зобов'язані:
1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;
2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;
3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;
4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;
41) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;
5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Постановою Кабінету Міністрів України №615 від 30 травня 2011 року затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами (надалі - Порядок №615), яким врегульовано питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначено процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.
Пунктом 10 Порядку №615, встановлено, що невід'ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов'язаної з використанням ділянки надр.
Відповідно до статті 24 Кодексу України про надра, користувачі надр зобов'язані: використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення і прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку затвердженого кабінетом Міністрів України; виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Підпунктами 1, 4 пункту 22 Порядку №615 визначено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.
З матеріалів справи вбачається, що 13 травня 2016 року ПАТ «Головинський граніт» Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України на підставі акту перевірки №06-04/23/2016-10/п (100) від 13 травня 2016 року видано припис №608-14/06, яким у строк до 13 червня 2016 року позивача зобов'язано усунути виявлені порушення, а саме:
- не проведено повторну державну експертизу та оцінку запасів Сліпчицького родовища габронориту, лабрадориту (ЦКЗ Мінпромбудматеріалів УРСР, протокол від 07 травня 1984 року №716;
- відсутні документи, що посвідчують право на земельну ділянку для потреб, пов'язаних з користуванням надрами;
- не внесені зміни до спеціального дозволу на користування надрами від 03 червня 2002 року №2698 у зв'язку з виключенням абзацу третього пункту 26 Порядку №615 щодо обов'язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами;
- не виконано План розвитку гірничих робіт за попередній рік. Планом розвитку гірничих робіт на 2015 рік передбачалось видобути 45,0 тис.м. габронориту, фактично відповідно до форми 5-гр за 2015 рік видобуток склав 27,654 тис.м3;
- радіаційний контроль за породами в кар'єрі у 2015 році не проводився;
- раціональність розробки родовища корисних копалин і вилучення наявних у них компонентів, що мають промислове значення, не забезпечується, а саме: на уступах та підошві кар'єру знаходиться велика кількість негабариту, який накопичився з минулих періодів. Заміри стосовно кількості негабариту маркшейдером підприємства не проводяться;
- не виконується п. 4 Програми робіт (видобування 32,0 тис.м3 на рік, термін виконання з ІІ кв. 2012 року) та п.п.5.3 п. 5 Угоди про умови користування надрами від 21 травня 2012 року №2698, а саме: проводити та фінансувати роботи у терміни та у межах, зазначених у Програмі робіт;
- не дотримуються вимоги та показники проекту розробки Сліпчицького родовища (Доповнення - 1.Коригування робочого проекту розробки і рекультивації Сліпчицького родовища габроноритів, Головинського кар'єру у Черняхівському районі Житомирської області) в частині показників проекту та системи розробки родовища.
Листом №13/6 від 13 червня 2016 року, тобто в останній день, наданий на усунення виявлених вказаних вище недоліків, позивачем повідомлено Центральний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України про часткове виконання вимог припису, зокрема:
- на виконання пункту 1 припису повідомлено, що повторну державну експертизу та оцінку запасів Сліпчицького родовища габронориту, лабрадориту розпочато, укладено договір №22/1 від 27 квітня 2016 року з ТОВ «Магма» на проведення геолого-економічної оцінки, передана відповідна документація для опрацювання;
- щодо пункту 2 припису зазначено, що станом на 13 червня 2016 року відбуваються заходи щодо підписання відповідної додаткової угоди про поновлення договору оренди землі;
- стосовно пункту 3 проінформовано, що документи для внесення змін до Спеціального дозволу на користування надрами №2698 від 03 червня 2002 року (виключення моніторингу та наукового супроводження) 25 травня 2016 року відправлені до Державної служби геології та надр України;
- щодо пунктів 4, 7, 8 ТОВ «Головинський граніт» повідомило, що показники робочого проекту, програми робіт, плану розвитку відносно видобутку блоків не дотримані в зв'язку з заниженням споживчого попиту і загально-економічного стану країни, а методику розробки кар'єра приводять в норму згідно відкоригованому робочому проекту;
- відносно пункту 5 зазначено, що на початку 2016 року був отриманий звіт щодо радіаційно-гігієнічної оцінки порід в кар'єрі;
- стосовно пункту 6 - об'єм негабариту з минулих періодів, що знаходиться в кар'єрі, значно зменшується завдяки переробці на щебень. Заміри кількості негабариту маркшейдером проводяться, про що свідчать маркшейдерські справки та журнали.
В подальшому, листом №306 від 21 липня 2016 року позивач повідомив головному спеціалісту Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Горбатюк І.І. про виконання пункту 8 припису №608-14/06 від 13 травня 2016 року. При цьому, зазначено, що у зв'язку з економічною ситуацією зі зниженням попиту на продукцію, а також ряду інших обставин, пов'язаних з затратами на видобуток корисної копалини не дали змогу виконати запроектований об'єм видобутку. На думку позивача, оскільки дана обставина виникла не по вині підприємства, то товариство в подальшому зобов'язується надалі виконувати всі запроектовані показники.
Також, в листі №305 від 21 липня 2016 року ТОВ «Головинський граніт» повідомив про виконання пункту 7 припису №608-14/06 від 13 травня 2016 року, де зазначено, що на період з 2012 року по 2014 рік програма робіт не виконувалась у зв'язку з економічною ситуацією зі зниженням попиту на продукцію, а також ряду інших обставин, пов'язаних з затратами на видобуток корисної копалини не дали змогу виконати у 2015 році запроектований об'єм видобутку.
З матеріалів справи вбачається, що в листі №304 від 21 липня 2016 року повідомлено щодо виконання пункту 4 припису від 13 травня 2016 року №608-14/06, а саме - у зв'язку з економічною ситуацією зі зниженням попиту на продукцію, а також ряду інших обставин, пов'язаних з затратами на видобуток корисної копалини не дали змогу виконати у 2015 році запроектований об'єм видобутку в кількості 45,0 тис. м3, хоча підприємство намагалось це зробити.
Стосовно пункту 5 припису №608-14/06 від 13 травня 2016 року листом №309 від 21 липня 2016 року ТОВ «Головинський граніт» повідомило про отримання висновку щодо радіаційно-гігієнічної оцінки залишку запасів Сліпчицького родовища габронориту та лабрадориту у Черняхівському районі Житомирської області.
Щодо виконання пункту 6 припису №608-14/06 від 13 травня 2016 року ТОВ «Головинський граніт» направлено головному спеціалісту Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Горбатюк І.І. лист №310 від 21 липня 2016 року, в якому повідомлено, що маркшейдерською службою проведені заміри стосовно кількості негабариту, який накопичився з минулих періодів, що підтверджується, зокрема, довідками №242/1 від 18 травня 2016 року та №295 від 21 липня 2016 року.
Матеріалами справи підтверджується також, що листом №470 від 10 жовтня 2016 року ТОВ «Головинський граніт» додатково проінформував Департамент державного геологічного контролю про хід виконання припису №608-14/06 від 13 травня 2016 року, а саме: станом на 10 жовтня 2016 року ведеться робота з підготовки оцінки запасів Сліпчицького родовища габронориту, лабрадориту згідно договору №22/1 від 27 квітня 2016 року, які проводяться ВК «Геолог». При цьому, зазначено, що інформація про закінчення робіт з геолого-економічної оцінки буде надана додатково.
Наведене в сукупності свідчить, що позивачем не виконано у встановлений приписом №608-14/06 від 13 травня 2016 року строк вимог щодо усунення виявлених порушень, що підтверджується вказаними вище листами від 21 липня 2016 року та 10 жовтня 2016 року, в той час як термін на усунення наданий до 13 червня 2016 року.
Крім того, суд зазначає, що ТОВ «Головинський граніт» не надав до суду документів, на які посилається в листах про виконання вимог припису, що унеможливлює з'ясування судом повноти виконання зазначеного припису хоча б в частині.
За таких обставин, суд приходить до висновку, що у відповідача були наявні законні та обґрунтовані підстави для прийняття оскаржуваного наказу в частині зупинення дії спеціального дозволу, виданого ТОВ «Головинський граніт». При цьому, суд зазначає, що доводи позивача щодо обов'язковості проведення позапланової перевірки за наслідками повідомлення про виконання вимог припису не беруться судом до уваги, оскільки чинним законодавством здійснення контролю за виконанням надрокористувачем приписів є підставою для проведення позапланової перевірки, однак не визначена як безумовний обов'язок відповідача в даному випадку.
Крім того, вимогами підпункту 4 пункту 22 Порядку №615 визначено, що дія дозволу може бути зупинена у разі невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища. Тобто, наведена підстава не передбачає обов'язковості проведення перевірки, достатнім є невиконання у встановлений строк вимог приписів уповноважених органів, що мало місце в даному випадку та встановлено судом вище.
Водночас, кожна у підстав, яка визначена у пункті 22 Порядку №615, є самостійною та достатньою для зупинення дії спеціального дозволу.
Відтак, суд приходить до висновку про правомірність прийняття відповідачем оскаржуваного наказу в частині пункту 2 наказу №429 від 16 листопада 2016 року.
Також, в частині доводів позивача щодо відсутності потреби у проведенні державної експертизи та оцінки запасів родовища та отримання права користування земельною ділянкою, суд зазначає, що вони стосуються відповідних пунктів припису №608-14/06 від 13 травня 2016 року, правомірність видання якого не є предметом дослідження в межах даної адміністративної справи.
Крім того, матеріали справи не містять доказів оскарження вказаного припису та/або скасування його в судовому порядку, а тому останній був обов'язковий до виконання ТОВ «Головинський граніт». Водночас, невиконання вимог припису в установлений строк є підставою для застосування до надрокористувача санкцій шляхом зупинення дії спеціального дозволу.
На підставі викладеного суд дійшов висновку, що оскаржуваний наказ Державної служби геології та надр України від 16 листопада 2016 року №429 в частині, що стосується позивача є правомірним, а відтак підстави для його скасування відсутні.
Відповідно до частини 1 статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є субєктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Зважаючи, що у задоволенні позову сторони відмовлено, а іншими учасниками справи судові витрати не понесені, - судові витрати не підлягають розподілу відповідно до ст. 139 КАС України.
Суд зазначає, що відповідно до норм КАС України у редакції, що діяла до 15.12.2017 року, розгляд справи здійснювався колегією суддів, а тому і рішення у даній справі прийнято колегією суддів у складі трьох суддів.
Керуючись ст.ст. 72-73, 76-77,139, 143, 243-246, 255 КАС України, суд, -
В задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Головинський граніт» відмовити.
Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку шляхом подачі апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення встановленого ст. 295 КАС України строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Головуючий суддя Федорчук А.Б.
Суддя Качур І.А.
Суддя Келеберда В.І.