12 червня 2018 року справа №805/156/18-а
приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15
Донецький апеляційний адміністративний суд колегією суддів у складі: головуючого судді: Міронової Г.М., суддів Ястребової Л.В., Казначеєва Е.Г., розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Київській області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 28 березня 2018 р. (у повному обсязі складено 28 березня 2018 року у м. Слов'янськ Донецької області) у справі № 805/156/18-а (головуючий І інстанції суддя Лазарєв В.В. ) за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Київській області про визнання незаконною відмови та зобов'язання вчинити певні дії,
29 грудня 2017 року ОСОБА_1 (надалі - позивач) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Київській області (надалі - відповідач) про визнання незаконної відмови відповідача у наданні йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0, 1 га для ведення садівництва, що розташована на території Козаровицької сільської ради Вишгородського району Київської області згідно заяви від 25.10.2017, яку викладено в листі від 01.12.2017 № М-11566/0-19126/6-17; зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої на території Козаровицької сільської ради Вишгородського району Київської області, орієнтованою площею 0, 1 га для ведення садівництва згідно заяви від 25.10.2017 року (а.с. 3-6).
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 28 березня 2017 року у справі № 805/156/18-а адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгеокадастру у Київській області від 01.12.2017 року № М-10514/0-19100/6-17 про відмову у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва орієнтовною площею 0,1 га, що розташована на території Козаровицької сільської ради Вишгородського району Київської області.
Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Київській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1, що зареєстрована 01.11.2017 року за № М-10514/0/5-17 про надання дозволу на розробку документації землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва орієнтовною площею 0,1 га, що розташована на території Козаровицької сільської ради Вишгородського району Київської області, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні (а.с. 132-135).
Відповідач із таким судовим рішенням не погодився, звернувся до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог позивачу у повному обсязі.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянт зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 року № 413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» затверджено Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, якою змінено правила розпорядження земельними ресурсами, що належать державі, закріплено нормативи такого розпорядження та його цілі.
Так, відповідно до Стратегії, органами, що забезпечують реалізацію Стратегії, є Мінагрополітики, Держгеокадастр, інші міністерства та центральні органи виконавчої влади, які беруть участь у розробленні проектів нормативно-правових актів з питань реалізації Стратегії.
Згідно системи організації процесу виконання Стратегії Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні, зокрема, щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок.
У відповідності до зазначеного, Головним управлінням буде прийнято наказ з затвердженим переліком земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам України на території Київської області з урахуванням проведених аукціонів. Затверджений перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам у 2017-2018 р. на території Київської області буде розміщений на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Київській області. На час звернення позивача земельні ділянки, що могли би бути передані останньому, відсутні.
За таких обставин, у зв'язку з невідповідністю місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до нормативно-правових актів, керуючись ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України листом від 03.08.2017 року Головним управлінням відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Апелянт вказує, що ОСОБА_2 Суд України у своєму листі № 19-3767/0/8-08 від 29.10.2008 року зазначив, що при розгляді справ за позовами до органів державної влади чи місцевого самоврядування про визнання неправомірною бездіяльності щодо нерозгляду заяви про надання земельної ділянки в оренду або про передачу земельної ділянки у власність суди вправі зобов'язати відповідний орган розглянути зазначене питання, а не приймати рішення про надання в оренду, передачу у власність, що не належить до компетенції суду.
Всі особи, які беруть участь у справі, у судове засідання не прибули, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, тому відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, перевірив матеріали справи і обговорив доводи апеляційної скарги встановив наступне.
24 жовтня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру у Київській області із заявою щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (безоплатно) для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,1 га, що розташована на території Козаровицької сільської ради Вишгородського району Київської області (будь яку вільну земельну ділянку згідно графічних матеріалів) (а.с. 54).
До клопотання позивачем додано: копії паспорту та довідки про присвоєння ідентифікаційного номеру, графічні матеріали, довідку про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи, копію довідки про безпосередню участь в АТО, копію посвідчення учасника бойових дій.
За результатами розгляду вищевказаного звернення ОСОБА_1, відповідач, листом від 01.12.2017 року № М-10514/0-19100/6-17 повідомив, серед іншого, що постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» від 07 червня 2017 року № 413 визначено систему організації процесу виконання заходів щодо передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, зокрема: надання дозволів на розроблення документації із землеустрою та передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відносно до сформованих переліків, які будуть оприлюднені на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельної ділянки, насамперед учасникам антитерористичної операції.
З метою забезпечення паритету інтересів громадян України, територіальних громад та держави під час здійснення повноважень з розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності, Головним управлінням підготовлено та оприлюднено перелік земельних ділянок, право оренди на які пропонується передавати на конкурентних засадах (земельних торгах). На даний час Головним управлінням проводяться організаційні заходи щодо проведення таких торгів. Після чого, з урахуванням результатів проведених земельних торгів, головним управлінням надаватимуться дозволи на розроблення документації із землеустрою та передаватимуться земельні ділянки у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації насамперед учасникам антитерористичної операції із зарезервованих для таких цілей масивів (а.с. 8).
Зазначені обставини не є спірними.
Спірним у даній справі є правомірність відмови відповідача у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0, 1 га для ведення садівництва, що розташована на території Козаровицької сільської ради Вишгородського району Київської області.
При вирішенні справи суд виходить з наступного.
Частинами 1, 2, 3 статті 22 Земельного кодексу України передбачено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
До земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).
Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Абзацом 1 частини 1 статті 116 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Частиною 2 цієї статті встановлено, що набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання (ч. 3, 4 ст. 116 Земельного кодексу України).
Відповідно до ч. 1 ст. 117 Земельного кодексу України передбачено, що передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб (ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України)
За правилами ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до ОСОБА_2 міністрів Автономної Республіки Крим. ОСОБА_2 Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз вказаної норми свідчить про те, що законодавцем передбачено вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а саме невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Суд зазначає, що за результатами розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно спірної земельної ділянки відповідачем надано відповідь про неможливість надати відповідного дозволу на зазначену позивачем земельну ділянку, посилаючись на постанову Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 року № 413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", якою затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (надалі - Постанова № 413), в якій зазначено, зокрема, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в межах норм безоплатної приватизації повинні надавати дозволи на розроблення документації з землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах з норм безоплатної приватизації, відповідно до переліку земельних ділянок, який формується щоквартально та оприлюднюється на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру, зазначивши, що бажана позивачем земельна ділянка у наведеному вище переліку відсутня.
Тобто, відмовляючи позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно спірної земельної ділянки відповідач зазначив що місце розташування спірної земельної ділянки не відповідає вимогам Постанови № 413.
Разом з тим, суд зазначає, що Постановою № 413 не встановлено заборону надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати інші ніж у переліку земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації.
Більше того, цією постановою лише затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними.
Затверджена Стратегія не встановлює нових норм права, а лише вказує на певні можливі напрямки удосконалення управління землями. Пунктом 3 Постанови № 413, серед іншого, доручено Міністерству аграрної політики та продовольства разом з Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру розробити та внести на розгляд Кабінету Міністрів України у двомісячний строк проект постанови Кабінету Міністрів України щодо внесення змін до Типового договору оренди землі; у шестимісячний строк проекти відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії, затвердженої цією постановою.
На підставі викладеного суд зазначає, що, оскільки позивачем з урахуванням вищезазначених норм Земельного Кодексу України, подано відповідні документи, то відповідно у відповідача не було підстав відхиляти його заяву про надання дозволу на розробку документації землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва орієнтовною площею 0,1 га, що розташована на території Козаровицької сільської ради Вишгородського району Київської області (будь яку вільну земельну ділянку згідно графічних матеріалів) посилаючись лише на постанову Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 року №413 “Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними”.
Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог позивача в частині визнання незаконною відмови відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0, 1 га для ведення садівництва.
Посилання апелянта на ту обставину, що при наданні відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області діяло в межах та у відповідності з чинним законодавством, а саме: прийняте спірне рішення є обґрунтованим, оскільки місце розташування об'єкта не відповідає вимогам прийнято відповідно до Земельного кодексу України, нормативно-правового акту Стратегії суд не приймає до уваги, оскільки будь-яких змін до порядку одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, передбаченого Земельним кодексом України, у зв'язку із затвердженням вказаної Стратегії, не внесено.
Окрім того, слід звернути увагу, що Постанова № 413 є нормативно-правовим актом, а за вимогами частини другої статті 14 Конституції України право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
До того ж, колегія суддів зазначає, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою, що свідчить про відсутність у відповідача законних підстав для встановлення будь-яких обмежень у надані дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі при дотриманні нею вимог вказаних статей Земельного кодексу України.
В даному випадку, будь-які законні критерії визначення пріоритетності того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність - відсутні.
Щодо посилання апелянта на те, що при розгляді справ за позовами до органів державної влади чи місцевого самоврядування про визнання неправомірною бездіяльності щодо нерозгляду заяви про надання земельної ділянки у власність суди вправі зобов'язати відповідний орган розглянути зазначене питання, а не приймати рішення про надання в оренду, передачу у власність, що не належить до компетенції суду (лист ВСУ від 29.10.2008 року), то суд зазначає, що, в даному випадку, суд першої інстанції при прийнятті спірної постанови не втрутився у дискреційні повноваження відповідача, тобто не прийняв рішення про зобов'язання Головного управління надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а лише зобов'язав повторно розглянути заяву ОСОБА_1, що зареєстрована 01.11.2017 року за № М-10514/0/5-17 про надання дозволу на розробку документації землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва орієнтовною площею 0, 1 га, що розташована на території Козаровицької сільської ради Вишогородського району Київської області, з урахуванням правової оцінки, наданої цим судом.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що вищезазначеними нормами права не закріплено за суб'єктом владних повноважень права утримуватись від прийняття відповідного рішення за результатом розгляду питання щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).
На цій підставі суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. У зв'язку з цим, судом першої інстанції було обрано найбільш ефективний із можливих способів захисту порушеного права - визнано бездіяльність протиправною та зобов'язано розглянути відповідну заяву ОСОБА_1 по суті.
Така правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 15 травня 2018 року у справі № 820/4436/17 і яку враховує суд апеляційної інстанції з огляду на вимоги ч. 5 ст. 242 КАС України.
Таким чином, доводи апеляційної скарги не спростовують правильних висновків суду першої інстанції.
Відповідно п. 1 ч. 1 ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що рішення суду першої інстанції прийнято з дотриманням норм матеріального та процесуального права, тому підстави для його скасування відсутні.
Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Київській області - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 28 березня 2018 р. у справі № 805/156/18-а - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Повний текст складений 12 червня 2018 року.
Головуючий суддя Г.М. Міронова
Судді Л.В. Ястребова
ОСОБА_3