Іменем України
08 травня 2018 року
Київ
справа №808/7064/14
адміністративне провадження №К/9901/2494/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Краснолиманського міжрайонного прокурора Донецької області до Краснолиманської міської ради Донецької області, третя особа: ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування рішення за касаційною скаргою Краснолиманської міської ради Донецької області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Головко О.В., Суховарова А.В., Ясенової Т.І. від 17 вересня 2015 року,
У жовтні 2014 року Краснолиманський міжрайонний прокурор звернувся з позовом до Краснолиманської міської ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення № 6/33 від 07 серпня 2014 року про надання згоди на розробку проекту відведення земельних ділянок орієнтовною площею 380 га громадянину ОСОБА_3 для ведення фермерського господарства на території Краснолиманської міської ради з подальшою передачею в оренду строком на 5 років.
В обґрунтування позову зазначається, що оскаржуване рішення не відповідає вимогам законодавства України, є протиправним та підлягає скасуванню у зв'язку з тим, що ОСОБА_3 є головою фермерського господарства, в той час як рішення про надання йому згоди на розробку проекту відведення земельних ділянок надано як громадянину без проведення земельних торгів, що є порушенням вимог частини першої та другої статті 124 Земельного кодексу України. Крім того, в позові зазначається, що земельні ділянки розташовані не єдиним масивом, а на відстані одна від одної, розмір кожної земельної ділянки при цьому не визначений, дозвіл на розробку окремого проекту землеустрою по кожній земельній ділянці не надавався; частина земельних ділянок знаходяться за межами території Краснолиманської міської ради Донецької області.
Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 27 квітня 2015 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що у Краснолиманської міської ради Донецької області були відсутні підстави для відмови у наданні ОСОБА_3 дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки відповідно до статті 118 Земельного кодексу України підставою для відмови у наданні такого дозволу є, зокрема, невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2015 року апеляційну скаргу заступника прокурора Запорізької області задоволено, постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 27 квітня 2015 року скасовано, позов Краснолиманського міжрайонного прокурора задоволено.
Приймаючи таке рішення апеляційний суд виходив з того, що Краснолиманською міської радою прийнято рішення відносно земельних ділянок, які знаходяться за межами населеного пункту, а також неправомірним є надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, розташованих не єдиним масивом.
Не погоджуючись з постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2015 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Краснолиманська міська рада Донецької області звернулась з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов до помилкового висновку про те, що земельна ділянка розташована за межами населеного пункту, а тому Краснолиманська міська рада Донецької області не мала повноважень надавати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі в оренду. Крім того, на думку скаржника, неправильним є висновок апеляційного суду щодо визнання рішення Краснолиманської міської ради Донецької області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою неправомірним на підставі того, що земельна ділянка, щодо відведення якої надано дозвіл, розташована не єдиним масивом, оскільки жодним законом не заборонено передавати в оренду земельну ділянку не єдиним масивом.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 грудня 2015 року відкрито касаційне провадження у справі № 808/7064/14, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.
Пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що Вищий адміністративний суд України діє в межах повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду.
У відповідності з положенням пункту 11 частини другої статті 46, пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності також Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким, зокрема, КАС України від 06 липня 2005 року № 2747-IV викладено у новій редакції.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 січня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Верховного Суду Берназюка Я.О.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.В. від 20 березня 2018 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Краснолиманської міської ради Донецької області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2015 року за позовом Краснолиманського міжрайонного прокурора Донецької області до Краснолиманської міської ради Донецької області, третя особа: ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування рішення.
Від Краснолиманського міжрайонного прокурора Донецької області надійшов відзив на касаційну скаргу Краснолиманської міської ради Донецької області, в якому вказується на необґрунтованість доводів касаційної скарги та зазначається, що рішення апеляційного суду є законним, а тому має бути залишено без змін.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_3 звернувся до Краснолиманської міської ради про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду (строком на 5 років) для ведення фермерського господарства орієнтовною площею 380 га із земель комунальної власності на території Краснолиманської міської ради.
Рішенням Краснолиманської міської ради № 6/33-3083 від 07 серпня 2014 року ОСОБА_3 надано дозвіл (терміном дії шість місяців) на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 380,0 га для ведення фермерського господарства на території Краснолиманської міської ради з подальшою передачею в оренду строком на 5 років та рекомендовано останньому протягом шести місяців від дня затвердження даного рішення замовити в організації, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює сертифікований інженер-землевпорядник проект землеустрою та затвердити його згідно вимог чинного законодавства.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2015 року відповідає, а викладені в касаційній скарзі вимоги скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу(зокрема, для передачі громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів, для сінокосіння і випасання худоби, для городництва), здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.
В свою чергу стаття 123 Земельного кодексу України передбачає, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання).
Надання у користування земельної ділянки здійснюється, зокрема, на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення відповідної документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дозволяє зробити висновок, що статтею 118 Земельного кодексу України передбачено вичерпний перелік підстав, за наявності яких відповідний орган місцевого самоврядування або місцевий орган виконавчої влади може відмовити у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, зокрема, невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів.
На цій підставі колегія судді погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що оскаржуване рішення міської ради прийнято у спосіб, передбачений законом, оскільки надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування, в тому числі в оренду.
Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14, постанові Верховного Суду від 13 березня 2018 року в справі № 766/6141/16-а.
Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, ОСОБА_3 отримав один дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення декількох земельних ділянок, розмір кожної з яких не визначений та межі яких не встановлено.
На цій підставі апеляційний суд дійшов до правильного висновку про неправомірність рішення про надання одного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо декількох земельних ділянок, з огляду на таке.
Частиною сьомою статті 7 Закону України «Про фермерське господарство» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що земельні ділянки надаються громадянам для ведення фермерського господарства єдиним масивом з розташованими на них водними джерелами та лісовими угіддями, наближеними до існуючих шляхів, електро- і радіотелефонних мереж, газо- і водопостачальних систем та інших видів інженерної інфраструктури.
Зі змісту статей 118, 122, 123 Земельного кодексу України вбачається, що отриманню земельної ділянки із земель комунальної або державної власності у користування передує розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Види землевпорядної документації, підстави та порядок її розроблення визначені Законом України «Про землеустрій».
Статтями 50 та 55 Закону України «Про землеустрій» передбачено, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок; встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на основі технічної документації із землеустрою, якою визначається місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). Статтею 56 цього ж Закону встановлено, що для поділу або об'єднання земельних ділянок розробляється технічна документація із землеустрою у разі встановлення меж (межових знаків) на ділянках, що підлягають об'єднанню (виділенню).
Отже, на підставі аналізу наведених правових норм, колегія судді доходить до висновку про те, що проект землеустрою розробляється окремо на кожну земельну ділянку, якщо така земельна ділянка не виділена в натурі та не має чітко встановлених меж (межових знаків) та не об'єднана у встановленому порядку в єдину земельну ділянку.
Стосовно доводів скаржника щодо необґрунтованості висновку апеляційного суду про те, що частина земельної ділянки, щодо якої надано дозвіл на розробку проекту землеустрою, знаходиться поза межами населеного пункту, тобто території Краснолиманської міської ради Донецької області, колегія суддів зазначає наступне.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до генерального плану міста, графічних матеріалів генерального плану частина земельних ділянок, щодо яких надано дозвіл на розробку проекту землеустрою, знаходяться за межами території віддання Красноліманської міської ради Донецької області.
При цьому, колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що генеральний план не є належним доказом на підтвердження меж населеного пункту (адміністративно-територіальної одиниці), оскільки відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану.
За таких підстав колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуване рішення прийнято Краснолиманською міської радою Донецької області з перевищенням наданих законом повноважень та всупереч вимогам чинного законодавства, що свідчить про його протиправність.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного урядування».
Принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в рішенні апеляційного суду повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Враховуючи, що касаційний суд залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,
Касаційну скаргу Краснолиманської міської ради Донецької області залишити без задоволення.
Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2015 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Я.О. Берназюк
Судді: М.І. Гриців
Н.В. Коваленко