25 квітня 2018 року
м. Київ
Справа № 9901/472/18
Провадження № 11-391заі18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О.Б.,
суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_3 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - Комісія) про визнання незаконним рішення та зобов'язання вчинити дії
за апеляційною скаргою ОСОБА_3на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 березня 2018 року (суддя Стрелець Т.Г.),
У березні 2018 року ОСОБА_3 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом, у якому просила визнати незаконним рішення Комісії від 9 лютого 2018 року № 136дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за дисциплінарною скаргою позивача від 26 січня 2018 року стосовно необґрунтованого зволікання із розглядом її звернення керівником Броварської місцевої прокуратури Київської області.
Оскаржуване рішення Комісії мотивоване тим, що дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора. На думку ОСОБА_3, таке рішення незаконне, оскільки матеріали дисциплінарної скарги підтверджували отримання Броварською місцевою прокуратурою заяви про незаконні дії слідчих та містили недвозначну й чітку вказівку на відсутність факту відповіді на таку заяву.
Ураховуючи наведене, ОСОБА_3 також просила суд зобов'язати Комісію відкрити дисциплінарне провадження за скаргою від 26 січня 2018 року.
Ухвалою від 19 березня 2018 рокуКасаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовомОСОБА_3 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Ухвалюючи таке рішення, суд зазначив, що право на оскарження рішень (актів індивідуальної дії) Комісії, що приймаються за результатами дисциплінарного провадження щодо прокурора, має лише особа, якої це рішення стосується. Водночас особи, за наслідками розгляду дисциплінарної скарги яких відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження, не набувають статусу суб'єктів дисциплінарного провадження і в силу вимог законодавства позбавлені права оскаржувати відповідні рішення Комісії, оскільки такі рішення не мають безпосереднього впливу на права, свободи та інтереси цих осіб і не порушують їх.
4 квітня 2018 року ОСОБА_3 подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на недотримання Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду Конституції України норм процесуального законодавства, а також практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) і Великої Палати Верховного Суду, просила скасувати ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
У відзиві на апеляційну скаргу Комісія просила відмовити в її задоволенні, посилаючись на дотримання судом першої інстанції при постановленні оскаржуваної ухвали норм матеріального та процесуального права.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення скарги з огляду на таке.
Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди мають дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція).
Рішенням ЄСПЛ від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» встановлено: «Ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути «почуті», тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов'язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами».
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Згідно з частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Завданням адміністративного судочинства відповідно до частини першої статті 2 КАС є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За змістом частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
За змістом Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року
№ 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; е) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_3 реалізувала своє право на звернення до Комісії, подавши скаргу про вчинення керівником Броварської місцевої прокуратури Київської області дисциплінарного проступку.
Порядок та підстави здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).
Відповідно до статті 44 цього Закону дисциплінарне провадження здійснюється Комісією.
Згідно із частиною першою статті 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Комісією дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.
Частиною другою статті 45 Закону № 1697-VII встановлено, що право на звернення до Комісії з дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Комісія розміщує на своєму веб-сайті рекомендований зразок дисциплінарної скарги.
Процедура розгляду дисциплінарної скарги відповідно до Закону № 1697-VII передбачає: 1) відкриття дисциплінарного провадження; 2) проведення перевірки дисциплінарної скарги; 3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; 4) прийняття рішення про наявність підстав для відсторонення прокурора; 5) оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження; 6) застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.
Цим Законом визначено також і правові підстави для відкриття або відмови у відкритті дисциплінарного провадження.
Так, відповідно до частини першої статті 46 Закону № 1697-VII секретаріат Комісії у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Комісії для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.
Підстави для відмови у відкритті дисциплінарного провадження передбачено у частині другій статті 46 цього Закону.
Так, відповідно до пункту 1 частини другої цієї статті член Комісії своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.
З матеріалів справи вбачається, що рішенням Комісії від 9 лютого 2018 року № 136дс-18 на підставі пункту 1 частини другої статті 46 Закону № 1697-VII відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження стосовно керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області, оскільки в дисциплінарній скарзі відсутні конкретні відомості про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.
Відповідно до пункту 107 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення), рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження повинне бути вмотивованим та протягом трьох днів з моменту прийняття надісланим заявникові.
Копія рішення члена Комісії про відкриття дисциплінарного провадження надсилається прокурору, щодо якого його відкрито, та особі, за зверненням якої відкрито провадження, протягом трьох днів.
Відповідно до частини першої статті 50 Закону № 1697-VII прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Норми такого ж змісту наведено в пункті 148 Положення.
З наведеного вище правового регулювання вбачається, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають ті рішення Комісії, які прийняті за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарною скаргою яких Комісія приймає рішення у визначеному Законом № 1697-VII і Положенням порядку, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень Комісії як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.
ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Більше того, стаття 6 Конвенції застосовується у дисциплінарних провадженнях, проте у випадку притягнення особи до такої відповідальності [як приклад, рішення ЄСПЛ від 23 червня 1981 року у справі «Ле Комт, Ван Левен і Де Мейер проти Бельгії» (заяви № 6878/75; 7238/75)].
За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.
При виконанні своїх обов'язків прокурори, зокрема, повинні: а) справедливо, неупереджено й об'єктивно виконувати свої функції; б) поважати і намагатися захищати права людини, як це викладено в Конвенції; в) намагатися гарантувати якнайшвидшу дієвість системи кримінального судочинства [пункт 24 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя (далі - Рекомендація Rec (2000) 19), ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи (далі - Комітет Міністрів) на 724 засіданні заступників міністрів 6 жовтня 2000 року].
У тексті Рекомендації Rec (2000) 19 підкреслюються дві істотні вимоги: поважати права окремої особи і прагнути ефективності, за яку прокурор частково несе відповідальність [Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 24 Рекомендації Rec (2000) 19].
Стосовно такої відповідальності Рекомендація Rec (2000) 19, зокрема, передбачає, що держава повинна вжити заходів, щоб дисциплінарне судочинство проти прокурорів регyлювалося законом і гарантувало справедливу й об'єктивну оцінку та рішення, що є предметом незалежного і неупередженого нагляду (підпункт «ґ» пункту 5).
У Коментарі до індивідуальних рекомендацій за підпунктом «ґ» пункту 5 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів вказав, що стосовно дисциплінарних рішень прокурори повинні мати можливість передачі їх для перегляду незалежним і неупередженим органом. Проте ця можливість не запобігає вимогам попереднього адміністративного або ієрархічного перегляду.
Тобто прокурори, якщо їх було притягнуто до дисциплінарної відповідальності, мають право оскарження відповідних рішень безпосередньо до суду чи, якщо це передбачено законом, попередньо до адміністративного органу або до прокурора вищого рівня.
Закон № 1697-VІІ надав право оскарження рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорам як суб'єктам, прав та інтересів яких безпосередньо стосуються такі рішення (стаття 50).
Конституцією України встановлено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення, зокрема, розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів (частина десята статті 131).
Так, держава гарантує контроль за належним виконанням суддями та прокурорами своїх професійних обов'язків шляхом створення єдиного органу - Вищої ради правосуддя, який приймає рішення за наслідком розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів та прокурорів.
У Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів вказав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори були в змозі виконувати свої професійні обов'язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності (пункт 11).
Роз'яснюючи зміст цього пункту Рекомендації Rec (2000) 19, Комітет Міністрів зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке дане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки, відповідно, таке положення повинно бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може вчинити. Природно, що у системі, в якій прокурор є незалежним, він несе більшу відповідальність [Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 11 Рекомендації Rec (2000) 19].
Наведене підтверджує той факт, що можливість притягнення прокурора до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності за їхні правопорушення повинна бути розумно обмеженою національним законом. Проте за будь-яких умов прокурор повинен на рівні з іншими фізичними особами нести кримінальну відповідальність за вчинені ним злочини та мати можливість оскаржити рішення про притягнення його до юридичної відповідальності будь-якого виду згідно з національним законом.
Стосовно права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора, то відсутність його регламентації у національному праві є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.
Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Комісії на таке оскарження (частина десята статті 78 Закону
№ 1697-VІІ).
З огляду на зазначене, стверджувані позивачем порушення Комісією його суб'єктивних прав унаслідок відмови у відкритті дисциплінарного провадження і незастосування до прокурора заходів дисциплінарного впливу не можна вважати обґрунтованими і такими, що дійсно порушують його індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси.
Адже рішення Комісії за результатами розгляду дисциплінарної скарги хоч і прийняте у зв'язку з дисциплінарною скаргою заявника, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах рішення цього органу й не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.
Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Аналогічні правові висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах містять постанови Великої Палати Верховного Суду, зокрема у справах № 800/149/18 та № 800/559/17.
Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними посилання позивача на суперечність оскаржуваної ухвали сформованій цим судом практиці, оскільки згадана скаржником постанова від 28 лютого 2018 року у справі № 800/473/17 не містить правового висновку щодо поширення юрисдикції суду на справи, у яких оскаржується рішення Комісії про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора. Предметом перевірки Великою Палатою у зазначеній справі була правомірність розрахунку судового збору при заявленні кількох позовних вимог немайнового характеру, а також порядок підтвердження сплати такого збору.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, адже оскаржувану ухвалу суд першої інстанції від 19 березня 2018 року постановив з дотриманням норм процесуального права, викладені у скарзі міркування та твердження позивача не спростовують правильності висновків суду.
Керуючись статтями 242, 243, 250, 266, 315, 316, 321, 322 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 березня 2018 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
У повному обсязі постанову складено 27 квітня 2018 року.
Суддя-доповідач О.Б. Прокопенко
Судді: Н.О. Антонюк Н.П. Лященко
С.В. БакулінаІ.В. Саприкіна
Д.А. ГудимаО.М. Ситнік
В.І. ДанішевськаО.С. Ткачук
О.С. ЗолотніковВ.Ю. Уркевич
В.С. КнязєвО.Г. Яновська
Л.М. Лобойко