Іменем України
25 квітня 2018 року
Київ
справа №826/4910/16
адміністративне провадження №К/9901/15332/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Білоуса О.В.,
суддів - Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Київській області на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2017 року (головуючий суддя - Кузьменко В.А.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року (головуючий суддя - Твердохліб В.А., судді - Костюк Л.О., Троян Н.М.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Київській області, Атестаційної комісії №1 Головного управління Національної поліції в Київській області про визнання протиправними дій, скасування рішення і наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
У березні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Київській області (далі - ГУНП в Київській області), Атестаційної комісії №1 ГУНП в Київській області, в якому, з урахуванням уточнень позовних вимог просила:
- визнати протиправним рішення відповідача в частині включення позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню;
- визнати протиправним і скасувати рішення (висновок) Атестаційної комісії №1 ГУНП в Київській області від 13 січня 2016 року ОП №15.00000157.0013545, прийняте стосовно ОСОБА_1, в якому зазначено, що вона займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність;
- визнати протиправним та скасувати наказ ГУНП в Київській області від 23 лютого 2016 року №83 о/с в частині звільнення позивача з посади інспектора Броварського відділу поліції ГУНП в Київській області за підпунктом 5 пункту 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (через службову невідповідність);
- стягнути з відповідача на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року, адміністративний позов задоволено повністю:
- визнано протиправним рішення ГУНП в Київській області в частині включення ОСОБА_1 до списку поліцейських, які підлягають атестуванню;
- визнано протиправним і скасовано рішення (висновок) Атестаційної комісії №1 ГУНП в Київській області від 13 січня 2016 року ОП №15.00000157.0013545;
- визнано протиправним і скасовано наказ ГУНП в Київській області від 23 лютого 2016 року №83 о/с в частині звільнення ОСОБА_1 зі служби поліції;
- поновлено позивача на посаді;
- стягнуто з ГУНП в Київській області грошове забезпечення за час вимушеного прогулу у розмірі 35 436,96 грн.;
- визнано протиправними дії ГУНП в Київській області щодо проведення атестації ОСОБА_1;
- допущено до негайного виконання постанову в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середнього заробітку у межах суми стягнення за один місяць.
Не погодившись з ухваленими у справі судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, ГУНП в Київській області звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просило рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 05 липня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Позивач скористалася своїм правом та надіслала до суду заперечення на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на встановлені обставини та висновки оскаржуваних судових рішень зазначила, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з дотриманням норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим просила відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення судів залишити без змін.
Вказану справу згідно з Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 лютого 2018 року передано для розгляду касаційної скарги колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Білоуса О.В. (суддя-доповідач), Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про відмову у задоволенні касаційної скарги.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження ними служби в Національній поліції України регулюються нормами Закону України від 2 липня 2015 року №580-VIII "Про Національну поліцію" (далі - Закон №580-VIII), пунктами 8, 9, 12 розділу XI якого передбачено, що з дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів.
Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції.
Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, наказом ГУНП в Київській області від 07 листопада 2015 року №1 о/с ОСОБА_1 призначено в порядку переатестування, як таку, що прибула з МВС України на посаду інспектора Броварського відділу поліції ГУНП в Київській області, з присвоєнням їй спеціального звання "капітан поліції".
09 листопада 2015 року ГУНП в Київській області видано наказ №1 «Про організацію проведення атестування особового складу», яким визначено провести атестування поліцейських та підпорядкованих підрозділів атестаційними комісіями ГУНП в Київській області.
Наказом ГУНП в Київській області від 23 листопада 2015 року №16, за погодженням Національної поліції України, затверджено персональний склад атестаційних комісій ГУНП в Київській області, а також зазначено, що комісії у своїй діяльності повинні керуватися Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція).
13 січня 2016 року за результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди, Атестаційна комісія №1 ГУНП в Київській області прийняла рішення (висновок), яким визначено, що ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби через службову невідповідність (протокол від 13 січня 2016 року ОП№15.00000157.0013545).
Не погодившись таким висновком, позивачем подано скаргу до Апеляційної атестаційної комісії Північного регіону.
Рішенням Апеляційної атестаційної комісії Північного регіону від 05 лютого 2016 року у розгляді скарги відмовлено, у зв'язку із не набранням позивачем необхідної кількості балів, яка надає право апеляційного оскарження висновку.
Наказом ГУНП в Київській області від 23 лютого 2016 року №83 о/с капітана поліції ОСОБА_1 звільнено з посади інспектора Броварського відділу поліції ГУНП в Київській області на підставі пункту 5 частини першої статті 77 Закону №580-VIII (через службову невідповідність).
Підстава: рішення Атестаційної комісії №1 ГУНП в Київській області від 13 січня 2016 року ОП №15.00000157.0013545.
Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з наступних мотивів, з якими погоджується колегія суддів касаційної інстанції.
Інститут атестування поліцейських передбачено Законом №580-VIII, відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
Відповідно до частини другої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Наведений перелік підстав є вичерпним і розширенню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту 1 розділу ІV Інструкції) слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою.
Тобто, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону №580-VIII підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.
Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, атестацію позивача проведено в порядку атестації усіх поліцейських Національної поліції України з метою оцінки їх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що на думку відповідача, не суперечить приписам частини першої статті 57 Закону №580-VIII.
Разом з тим, приписи частини першої статті 57 вказаного Закону не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки цю норму слід застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини другої статті 57 Закону №580-VIII, в якій наведений вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є неправомірним.
Крім того, пунктом 10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII передбачено, що працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Вказані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
При вирішенні спору у цій справі судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що наказ, яким позивача призначено на посаду інспектора Броварського відділу поліції ГУНП в Київській області в порядку переатестування, з присвоєнням спеціального звання "капітан поліції", не містить жодних застережень про тимчасовість її призначення на посаду, а тому питання про відповідність позивача вимогам до поліцейських було вирішено ще у листопаді 2015 року, у момент видання наказу про прийняття її на службу.
Враховуючи те, що нормами пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII не передбачено можливості переатестації колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді, на яку їх вже призначено для подальшого проходження служби в органах поліції, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що атестування ОСОБА_1 проведено неправомірно та за відсутності визначених законом підстав.
Крім того, метою проведення атестації (для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність) є вирішення питання про можливість у той чи інший спосіб залишення особи на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби через службову невідповідність, виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.
Аналізуючи матеріали атестування позивача, суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що зміст атестаційного листа ОСОБА_1, складеного її безпосереднім начальником, свідчить про те, що позивачу надано позитивну характеристику. В цьому ж атестаційному листі зроблено висновок про те, що ОСОБА_1 займаній посаді відповідає.
Відповідно до пункту 16 розділу IV Інструкції, атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).
Разом з тим, аналізуючи надані документи та перевіряючи обставини справи, суди попередніх інстанцій встановили, що відповідач не довів, що під час прийняття рішення про невідповідність позивача займаній посаді, атестаційною комісією враховувались обов'язкові критерії згідно з пунктом 16 розділу IV Інструкції і за сукупністю оцінки усіх критеріїв позивач виявила себе як некваліфікований працівник, зокрема щодо низьких показників хоча б одного із встановлених критеріїв.
За таких обставин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що атестаційна комісія, в порушення вимог статті 57 Закону №580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції, не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала в сукупності повноту виконання позивачем функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників її службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних якостей, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень тощо. А тому, з урахуванням вищевикладеного, таке рішення та прийнятий на його підставі наказ про звільнення підлягають скасуванню, а позов задоволенню.
Частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній з 15 грудня 2017 року) передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідачами не доведено правомірність прийняття оскаржуваних рішень від 13 червня 2016 року ОП№15.00000157.0013545 про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді та наказу від 23 лютого 2016 року №83 о/с про звільнення ОСОБА_1 з посади інспектора Броварського відділу поліції ГУНП в Київській області.
З огляду на викладене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правомірного висновку щодо обґрунтованості позовних вимог ОСОБА_1
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач вказує про наявність підстав для залишення адміністративного позову без розгляду, у частині вимог про скасування рішення Атестаційної комісії №1 ГУНП в Київській області від 13 січня 2016 року ОП №15.00000157.0013545, у зв'язку із пропуском позивачем строку звернення до суду.
Колегія суддів Верховного Суду критично ставиться до таких доводів, та вважає вірними висновки судів попердніх інстанцій щодо поважності причин пропуску позивачем строку звернення до суду із вказаною вимою.
Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2017 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, та не допущено порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. Усі доводи та їх обґрунтування, викладені у касаційній скарзі, не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, тому підстави для скасування ухвалених судових рішень та задоволення касаційної скарги відсутні.
Відповідно до частини третьої статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції, здійснивши попередній розгляд справи, залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Згідно з частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343, 350, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Київській області залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О.В.Білоус
Судді І.Л.Желтобрюх
Т.Г.Стрелець