25 квітня 2018 р. м. ХарківСправа № 524/4970/17
Харківський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Яковенка М.М.
суддів: Лях О.П., Старосуда М.І.
секретарі судового засідання: Жданюк А.О.
за участі представника відповідача ОСОБА_1
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 на рішення Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 17 січня 2018року по справі № 524/4970/17 (головуючий І інстанції: Андрієць Д.Д.) за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області про визнання протиправними дії, рішення незаконним,
Позивач, ФОП ОСОБА_2 звернувся до Автозаводського районного суду м.Кременчука із позовом до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області в кому просив:
- визнати рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області №544 від 23.06.2016, яким затверджено склад комісії по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства, незаконним з моменту прийняття та таким, що не відповідає правовим актом вищої юридичної сили;
- визнати засідання комісії згідно протоколу №6 від 06.04.2017 та дії комісії із складання акту від 06.04.2017 по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства, складеного відносно нього, ОСОБА_2, протиправним;
- визнати рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області №482 від 29.05.2017, яким затверджено акт комісії від 06.04.2017 по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства, відносно нього ОСОБА_2, незаконним.
Рішенням Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 17.01.2018 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, пославшись на незаконність та необґрунтованість рішення суду, яке прийняте з порушенням норм матеріального права, просив постанову суду першої інстанції скасувати, та прийняти нове рішення яким задовольнити позов в повному обсязі. Апелянт наголошує на неповноважному складі комісії, яка визначала розмір збитків, тому правових підстав для затвердження його виконкомом не було, в зв'язку з чим таке рішення є протиправним.
В судовому засіданні представник відповідача заперечував проти задоволення позову у повному обсязі, надавши письмовий відзив на апеляційну скаргу.
Позивач в судове засідання не з'явився, надіслав до суду відповідь на відзив відповідача, наполягав на задоволенні апеляційної скарги, просив розгляд справи провести у його відсутність.
Колегія суддів заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідача, дослідивши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне апеляційну скаргу залишити без задоволення з наступних підстав
Як встановлено судом першої та апеляційної інстанції, що рішенням виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 23 червня 2016 року №544 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради від 07.12.2007 № 1229 «Про утворення комісії по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства» внесено зміни до рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради від 07.12.2007 № 1229, шляхом затвердження складу комісії по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства в новій редакції.
06 квітня 2017 року комісією по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства складено акт, яким визначено розмір збитків завданих ОСОБА_2 Кременчуцькій міській раді Полтавської області внаслідок використання земельної ділянки площею 559 кв.м по вул.Перемоги, 3-А в м.Кременчуці, без правовстановлюючих документів за період з 01 червня 2008 року по 13 лютого 2017 року у сумі 280077,46 грн.
29 травня 2017 року рішенням виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області за №482 «Про затвердження акту комісії по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства, за користування земельною ділянкою по вул.Перемоги, 3-А в м.Кременчуці» затверджено зазначений акт комісії від 06.04.2017.
Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваним рішенням виконавчого комітету від 29 травня 2017 року за №482 лише затверджено акт комісії по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства за час користування позивачем земельною ділянкою за період з 01 червня 2008 року по 13 лютого 2017 року і внаслідок його прийняття у ОСОБА_2 не виникло безумовного обов'язку щодо сплати Кременчуцькій міській раді Полтавської області коштів в сумі 280077,46 грн., права позивача не було порушено.
Здійснюючи апеляційний перегляд справи та надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, колегія суддів не може у повному обсязі погодитися з прийнятим судом рішення.
Так, статтею 211 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за такі порушення, зокрема, як: самовільне зайняття земельних ділянок.
Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 №284 затверджено Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам (далі - Порядок №284).
Відповідно до п.1, 2 порядку N 284 власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршенням якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв'язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.
Розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. До складу комісій включаються представники Київської, Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих комітетів міських (міст обласного значення) рад (голови комісій), власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть їх відшкодовувати, представники територіальних органів Держгеокадастру, Держекоінспекції, фінансових органів, органів у справах містобудування і архітектури та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, на території яких знаходяться земельні ділянки. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
Як було встановлено судами, що рішенням виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 23 червня 2016 року №544 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради від 07.12.2007 № 1229 «Про утворення комісії по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства» внесено зміни до рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради від 07.12.2007 № 1229, шляхом затвердження складу комісії по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства в новій редакції.
Зокрема, до складу комісії увійшли: перший заступник міського голови, голова комісії; заступник міського голови з питань будівництва та архітектури, землекористування, заступник голови комісії; завідуючий сектору оренди землі управління земельних ресурсів виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області, секретар комісії; заступник міського голови - начальник міського фінансового управління виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області; начальник управління контролю за станом благоустрою виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області; начальник юридичного управління виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області; начальник управління земельних ресурсів виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області; представник Кременчуцької ОДПІ ГУ ДФС у Полтавській області (за згодою в разі необхідності); начальник Управління Держгеокадастру у м. Кременчуці Полтавської області (за згодою в разі необхідності); голова постійної депутатської комісії з питань екології, регулювання земельних відносин, містобудування та архітектури (за згодою в разі необхідності); представник Державної екологічної інспекції у Полтавській області (за згодою в разі необхідності).
06 квітня 2017 року комісією по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства складено акт, яким визначено розмір збитків завданих ОСОБА_2 Кременчуцькій міській раді Полтавської області внаслідок використання земельної ділянки площею 559 кв.м по вул.Перемоги, 3-А в м.Кременчуці, без правовстановлюючих документів за період з 01 червня 2008 року по 13 лютого 2017 року у сумі 280077,46 грн..
За правилами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» має один і той же зміст.
Право на захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.
Таким чином, обов'язковою умовою надання судом правового захисту є порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таке порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване ст.55 Конституції України й конкретизоване у процесуальних законах право на судовий захист передбачає можливість звернення особи до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Звертаючись до суду із вимогами про визнання незаконним з моменту прийняття та таким, що не відповідає правовим актом вищої юридичної сили рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області №544 від 23.06.2016 позивач не обґрунтував, яким чином прийняте виконкомом рішення порушили його права та інтереси.
Стосовно вимог позивача щодо визнання протиправним засідання комісії згідно протоколу №6 від 06.04.2017 та дій комісії із складання акту від 06.04.2017 по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства, колегія суддів зазначає, що проведення засідання та складання акту, що є наслідком такого засідання по суті ще не створює юридичних наслідків та ще не має впливу на права або обов'язки позивача. Зазначений акт без його затвердження відповідним органом, в даному випадку виконком не є рішенням суб'єкта владних повноважень, має більш інформаціно-доказовий характер.
В зв'язку з чим, оскаржуючи засідання комісії та акт, позивач обрав невірний спосіб судового захисту, а тому такий позов в цій частині не підлягає задоволеню.
В зв'язку з чим, суд першої інстанції в цій частині позовних вимог відмовив правильно.
Щодо інших вимог позивача, колегія суддів вважає що суд припустився порушень, не врахував усіх обставин справи, що призвело до безпідставної відмови у задоволенні позову щодо рішення від 29.05.2017 р. з огляду на наступне.
Як вже було встановлено, що оскаржуваним рішенням виконавчого комітету від 29 травня 2017 року за №482 затверджено акт комісії по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства за час користування позивачем земельною ділянкою за період з 01 червня 2008 року по 13 лютого 2017 року і внаслідок його прийняття у ОСОБА_2 не виникло безумовного обов'язку щодо сплати Кременчуцькій міській раді Полтавської області коштів в сумі 280077,46 грн.
Колегія суддів зазначає, що це рішення виконкому є актом індивідуальної дії суб'єкта владних повноважень прийнятого на виконання ним своїх встановлених законом владних управлінських функцій, та має безпосередній вплив на права та обов'язки позивача щодо необхідності здійснити відшкодування завданих збитків. При чому, колегія суддів зазначає, що у випадку звернення суб'єктом владних повноважень з позовом до суду з вимогами відшкодування збитків, а не виключена можливість такого звернення з позовом до суду за правилами іншого судочинства, для суду якого фактично буде обов'язковим для врахування такого рішення виконкому як не скасованого та обов'язкового. Крім того такий суд може бути позбавлений можливості надавати правову оцінку цьому рішенню виконкому щодо законності його прийняття, правомочності складу комісії, правильності визначення збитків, бо таку оцінку щодо законності такого рішення або ні, може бути надана лише судом за правилами адміністративної юрисдикції.
Тому такі висновки суду першої інстанції, що це рішення не створює юридичних наслідків для позивача є помилковими.
Як вже зазначалось вище, що рішенням виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 23 червня 2016 року №544 було внесено зміни до рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради від 07.12.2007 № 1229, шляхом затвердження складу комісії по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства в новій редакції.
Відповідно до розділу 2 затвердженого рішенням виконкому міськради №1229 від 07.12.2007 р. «Положення про організацію роботи по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства» (надалі-Положення), формою роботи комісії є засідання.
П.2.2 розділу 2 Положення встановлено, що засідання комісії вважається правомірним, якщо у ньому беруть участь не менше половини її членів.
П.2.3 Результати роботи комісії оформлюються відповідними актами, що затверджуються виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради.
Таким чином, правомочність засідання комісії, затвердження актів передбачає наявність не менше половини від її затвердженого складу.
Як встановлено за матеріалами справи, що не є спірним, затверджений склад комісії складає 11 осіб.
В той же час, під час розгляду протоколу №6 від 06.04.2017 р. засідання комісії та затвердженого Акту від 06.04.2017р., вбачається наявність лише 5 членів, що брали участь у засіданні комісії 06.04.2017 р. Таким чином, розгляд та вирішення питання відносно позивача ОСОБА_2 було здійсненого неправомочним складом комісії, у складі 5 осіб, в той же час, як мінімум повинно було присутнім на засіданні 6 членів комісії.
Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При прийнятті виконком Кременчуцької міськради рішення від 29.05.2017 року на зазначені обставини звернуто уваги не було, та безпідставно було затверджено складений акт від 06.04.2017 року неповноважним складом комісії.
Таким чином, таке рішення відповідача не можна вважати законним, а тому воно відповідно до п.2 ч.2 ст.245 КАС України, як акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та підлягає скасуванню.
Надання неналежної правової оцінки встановленим фактичним обставинам справи, привело суд першої інстанції до помилкового висновку про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
В зв'язку з чим, колегія суддів, з урахуванням приписів ст.317 КАС України дійшла висновку про часткове задоволення апеляційної скарги, необхідно скасувати рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні вимог щодо оскарження рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області №482 від 29.05.2017 та ухвалити в цій частині нове рішення про задоволення вимог. В іншій частині рішення суду слід залишити без змін.
Керуючись ст. ст. 23, 31, 33, 90, 292, 308, 310, 313, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 - задовольнити частково.
Рішення Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 17 січня 2018 року по справі № 524/4970/17- скасувати в частині відмови у задоволенні вимог щодо оскарження рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області №482 від 29.05.2017 та ухвалити в цій частині нове рішення.
Визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області №482 від 29.05.2017 року, яким затверджено акт комісії від 06.04.2017 по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства, відносно ОСОБА_2.
В іншій частині рішення Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 17.01.2018 року залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду шляхом подачі касаційної скарги протягом тридцяти днів - з дня складення повного судового рішення.
У повному обсязі складена 27 квітня 2018 року.
Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_3
Судді(підпис) (підпис) ОСОБА_4 ОСОБА_5