ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
27 лютого 2018 року № 826/4714/17
Окружний адміністративний суд м.Києва у складі головуючого судді Смолія І.В., суддів Каракашьяна С.К., Чудак О.М., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Державного агентства резерву України
про визнання незаконними та скасування наказів №13-к від 08.02.2017, №41-к від 24.03.2014, №64-к від 29.05.2017, стягнення моральної шкоди
До Окружного адміністративного суду м.Києва з позовом звернувся ОСОБА_1 (надалі також - позивач) до Державного агентства резерву України (надалі також - відповідач) про визнання незаконними та скасування наказів №13-к від 08.02.2017, №41-к від 24.03.2014, №64-к від 29.05.2017, стягнення моральної шкоди.
Представник позивача з урахуванням уточнень. підтримав заявлені позовні вимоги в повному обсязі та просив суд їх задовольнити, посилаючись на доводи, викладені в адміністративному позові.
Представником відповідача на адресу суду подано письмові заперечення про заявлених вимог в яких посилається на правомірність своїх дій, винесення оскаржуваних наказів, а тому позовні вимоги є необґрунтованими.
Враховуючи положення ст.128 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до 15.12.2017) суд вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті суд встановив.
Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 з грудня 2006 року перебував на посаді начальника відділу продовольчих товарів Департаменту Державного резерву , з жовтня 2015 року на посаді начальника Відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів Держрезерву.
Наказами Державного агентства резерву України №13-к від 08.02.2017 та №41-к від 24.03.2017 до позивача застосовано дисциплінарні стягнення у вигляді догани.
Наказом Державного агентства резерву України №64-к від 29.05.2017 відповідно до ст.64, ч.1 та 5 ст.66, ч.11 ст.69 Закону України «Про державну службу» припинено державну службу ОСОБА_1 та звільнено із займаної посади з 29.05.2017.
Позивач вважає дії відповідача, а саме голови Держрезерву, щодо видання оскаржуваних наказів протиправними та просить суд їх скасувати, як незаконні та поновити його на посаді. Також, зазначив, що оскаржувані наказу винесені з порушеннями норм чинного законодавства.
Оцінивши належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд встановив наступне.
Регулювання трудових правовідносин у процесі проходження служби, порядок застосування дисциплінарних стягнень та процедура звільнення державних службовців у межах спірних правовідносин регулюється Кодексом законів про працю України (далі - КЗпП України) як загальним законом, та Законом України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) (далі - Закон), як спеціальним законом.
Згідно зі статтею 1 КЗпП України, Кодекс законів про працю регулює трудові відносини всіх працівників, сприяючи зростанню продуктивності праці, поліпшенню якості роботи, підвищенню ефективності суспільного виробництва і піднесенню на цій основі матеріального і культурного рівня життя трудящих, зміцненню трудової дисципліни і поступовому перетворенню праці на благо суспільства в першу життєву потребу кожної працездатної людини.
Статтею 3 КЗпП України передбачено, що законодавством про працю, яке відповідно до статті 4 КЗпП України складається з Кодексу законів про працю України та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього, регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
Таким чином, правовідносини у сфері державної служби регулюються Законом України «Про державну службу» (надалі по тексту - Закон), який є спеціальним актом вищої юридичної сили в системі законодавства про державну службу та визначає особливості правового регулювання у цій сфері, а тому його положенням у процесі правозастосування надається перевага над положеннями Кодексу законів про працю України. При цьому, положення Кодексу законів про працю України застосовується лише у випадку не урегульованості або неповної урегульованості трудових правовідносин осіб, які мають статус державного службовця.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначено Законом України «Про державну службу».
За змістом ч.1 ст.1 Закону державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо:
1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів;
2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів;
3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг;
4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства;
5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням;
6) управління персоналом державних органів;
7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
Правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби (частина перша статті 5 Закону).
Статтею 8 Закону визначені основні обов'язки державного службовця, визначено, що державний службовець зобов'язаний:
1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки;
3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина;
4) з повагою ставитися до державних символів України;
5) обов'язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов'язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації;
6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів;
7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов'язки;
8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України;
9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції;
10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби;
11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності;
12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв'язку з виконанням посадових обов'язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню;
13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.
Державні службовці виконують також інші обов'язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.
У разі виявлення державним службовцем під час його службової діяльності або поза її межами фактів порушення вимог цього Закону з боку державних органів, їх посадових осіб він зобов'язаний звернутися для забезпечення законності до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відповідно до ст.64 Закону за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Для державних службовців можуть встановлюватися особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності у випадках, визначених законом.
Підстави для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності визначено статтею 65 Закону.
Так, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Дисциплінарними проступками є:
1) порушення Присяги державного службовця;
2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;
3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;
4) дії, що шкодять авторитету державної служби;
5) невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;
6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;
7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;
8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;
9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;
10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;
11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення;
12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;
13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп'яніння;
14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення;
15) прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам щодо застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого судом винесено окрему ухвалу.
Разом з тим, ст.66 Закону передбачено види дисциплінарного стягнення та загальні умови їх застосування. Так, до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:
1) зауваження;
2) догана;
3) попередження про неповну службову відповідність;
4) звільнення з посади державної служби.
Відповідно до ч.5 ст.66 Закону, звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону.
Згідно з ч.1 ст.67 Закону, дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов'язків.
За змістом п.4 ч.1 ст.87 Закону підставами для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення є, зокрема: вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
Відповідно до пункту 2 розділу І Правил етичної поведінки державних службовців, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2016 № 65, які були чинними на час виникнення спірних правовідносин, державні службовці у своїй діяльності керуються принципами етики державної служби, що ґрунтуються на положеннях Конституції України, законодавства про державну службу та запобігання корупції, а саме:
1) служіння державі і суспільству;
2) гідної поведінки;
3) доброчесності;
4) лояльності;
5) політичної нейтральності;
6) прозорості і підзвітності;
7) сумлінності.
Відповідно до п.3 Правил, під час прийняття на державну службу особа ознайомлюється з цими Правилами та зобов'язана їх дотримуватися у своїй подальшій службовій діяльності.
Особа, призначена на посаду державної служби вперше, публічно складає Присягу державного службовця такого змісту: "Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права, свободи і законні інтереси людини і громадянина, честь держави, з гідністю нести високе звання державного службовця та сумлінно виконувати свої обов'язки" (стаття 36 Закону).
З системного аналізу змісту присяги, вбачається, що в основу поведінки державного службовця закладено етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недотримання яких утворює факт порушення Присяги. Складаючи присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.
Під порушенням Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання державним службовцем своїх обов'язків. Порушення Присяги, втім як і вчинення іншого дисциплінарного проступку, можуть бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем правових, етичних (моральних) норм проходження публічної служби.
Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою відповідальністю державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності повинен бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення Присяги мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування. Звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.
Положенням про Державне агентство резерву України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №51, Держрезерв є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямована і координується Кабінетом Міністрів України через Міністрів економічного розвитку і торгівлі і який реалізує державну політику у сфері державного матеріального резерву.
Пунктом 9 Положення визначено, що Держрезерв очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра економічного розвитку і торгівлі.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26.06.2015 №661-року ОСОБА_4 призначено Головою Державного агентства резерву України.
Пунктом 10 Положення Голова Держрезерву, зокрема, очолює Держрезерв, здійснює керівництво його діяльністю, представляє Держрезерв у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами.
У межах своєї компетенції організовує та контролює виконання в апараті Держрезерву Конституції та законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Мінекономрозвитку з питань, що належить до компетенції Держрезерву, тощо.
Частиною 1 ст.69 Закону України «Про державну службу» визначено, що для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ.
Згідно ч.3 ст.69 Закону України «Про державну службу» дисциплінарна комісія діє у складі не менше шести членів. До складу дисциплінарної комісії включаються державні службовці державного органу, представники виборного органу первинної профспілкової організації з числа державних службовців, а в разі відсутності профспілкової організації - представники державних службовців, обрані на загальних зборах (конференції) державних службовців державного органу, а також можуть включатися представники громадських об'єднань, які мають досвід роботи у сфері державного управління, державної служби або за юридичним фахом.
Протоколом №7 засідання профспілкового комітету первинної профспілкової організації Держрезерву від 01.09.2016 членами дисциплінарної комісії обрано: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7
Наказом Голови Держрезерву від 07.09.2016 №172 «Про призначення Дисциплінарної комісії Державного агентства резерву України», затверджено склад Дисциплінарної комісії у кількості 6 осіб: ОСОБА_2, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_6, ОСОБА_11
Наказом Голови Держрезерву від 29.12.2016 №299 «Про відкриття дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1В.» з метою з'ясування фактів та обставин можливого невиконання та неналежного виконання обов'язків начальником відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів ОСОБА_1 ініційовано дисциплінарне провадження.
Дисциплінарною комісією встановлено, ОСОБА_1 в органах Держрезерву працює з 2005 року.
Наказом Держрезерву від 05.10.2015 №159-к ОСОБА_1 призначено на посаду начальника відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів Держрезерву.
Протоколом засідання дисциплінарної комісії Держрезерву від 29.12.2016 №2 вирішено з метою об'єктивного встановлення у діях начальника відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів ОСОБА_1 наявності чи відсутності дисциплінарного проступку, розпочати проведення службового розслідування.
Окремим дорученням Голови Держрезерву від 29.12.2016 Голові дисциплінарної комісії надано вказівку щодо проведення службового розслідування в термін з 29.12.2016 по 31.01.2017.
Частиною 1 ст.71 Закону України «Про державну службу» з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування.
Наказом Голови Держрезерву 29.12.2016 №214-к ОСОБА_12 відсторонено від виконання посадових обов'язків на час здійснення дисциплінарного провадження.
Відповідно до ч.1 ст.73 Закону України «Про державну службу» з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.
Висновком за результатами проведення службового розслідування дисциплінарною комісією Державного агентства резерву України стосовно фактів невиконання або неналежного виконання посадових обов'язків начальником відділу зерна та продовольчих товарів Управління державний резервів ОСОБА_1 від 23.01.2017 встановлено факти розбіжностей або неналежного виконання посадових обов'язків начальником відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів та факт виникнення розбіжностей щодо облікових даних та фактичної наявності зерна державного реєстру на підприємствах системи Держрезерву та пунктах відповідального зберігання.
За результатами службового розслідування, Дисциплінарною комісією запропоновано направити подання Голові Державного агентства резерву України та притягнути до дисциплінарної відповідальності начальника відділу зерна та продовольчих товарів Управління державний резервів ОСОБА_1
Довідкою за результатами позапланової виїзної перевірки стосовно дотримання вимог Закону України «Про державну службу» та інших нормативно-правових актів з питань державної служби у Державному агентстві резерву України під час застосування дисциплінарного стягнення у вигляді оголошення догани за неналежне виконання та не виконання посадових обов'язків до ОСОБА_1 від 13.03.2017 встановлено, що порушень Закону України «Про державну службу» та інших нормативно-правових актів з питань державної служби під час проведення дисциплінарного провадження та службового розслідування стосовно начальника відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів ОСОБА_1 робочою групою не встановлено.
Висновком за результатами проведення службового розслідування дисциплінарною комісією Державного агентства резерву України стосовно фактів невиконання або неналежного виконання посадових обов'язків начальником відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів ОСОБА_1 від 15.03.2017 Дисциплінарна комісія, вбачає доведеним вчинення начальником відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, внаслідок бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та недотримання правил внутрішнього службового розпорядку (пп.5 п.2 ст.65 Закону України «Про державну службу») та пропонує направити подання Голові Державного агентства резерву України на притягнути до дисциплінарної відповідальності.
Також, висновком від 10.05.2017 порушень прав державного службовця ОСОБА_1 з боку Голови Державного резерву України не встановлено та довідкою від 15.05.2017 порушень Закону України «Про державну службу» та інших нормативно-правових актів з питань державної служби під час проведення дисциплінарного провадження та службового розслідування стосовно начальника відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів ОСОБА_1 робочою групою не встановлено.
Отже, перевіркою підтверджено наявність у діях державного службовця дисциплінарного проступку.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.1 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно ч.1 ст.9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Частиною 1 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до ч.1 ст.90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
На думку суду, відповідачем доведено правомірності своїх дій, з урахуванням вимог встановлених ч.2 ст.19 Конституції України Кодексу адміністративного судочинства України.
Керуючись ст.ст.2, 5- 11, 19, 72- 77, 90, 139, 241- 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд м.Києва, -
В задоволенні позовних вимог відмовити.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.
Головуючий суддя І.В. Смолій
Судді С.К. Каракашьян
О.М. Чудак