19 лютого 2018 рокуЛьвів№ 876/12229/17
Львівський апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
головуючого-судді Довга О.І.,
судді Запотічний І.І.
судді Сапіга В.П.
секретар судового засідання Гнатик А.З.
за участю:
представник прокуратури ОСОБА_1
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Прокуратури Закарпатської області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 15.11.2017 року у справі № 807/150/17 (суддя Шешеня О.М., проголошено 15:12:15 в м. Ужгород, повний текст складений 17.11.2017 року) за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Прокуратури Закарпатської області, ОСОБА_3 про визнання незаконним та скасування наказу,
ОСОБА_2 (позивач) звернувся з адміністративним позовом до Прокуратури Закарпатської області (відповідач 1), ОСОБА_3 (відповідач 2) про визнання незаконним та скасування наказу № 36к від 18.01.2017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності».
В обгрунтування позовних вимог позивач посилається на наступне. Наказ № 36к від 18.01.2017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності», на думку позивача, є незаконним та підлягає скасуванню, оскільки дисциплінарне провадження проведене без певного та всебічного з'ясування всіх обставин спору, зокрема, щодо визначення службових обов'язків позивача, а також, порушено порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності. Таким чином, представник позивача просив позовні вимоги задовольнити в повному обсязі - скасувати наказ № 36к від 18.01.2017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» та стягнути судові витрати з відповідача 1.
Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 15.11.2017 року у справі № 807/150/17 позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано наказ № 36к від 18.01.2017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності».
Не погодившись із постановою суду першої інстанції Прокуратурою Закарпатської області подано апеляційну скаргу. З посиланням на невірне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, останній просить скасувати постанову суду першої інстанції, та прийняти нову, якою в задоволені позову відмовити. В обґрунтування апеляційної скарги зокрема зазначає. Підставами застосування до позивача дисциплінарного стягнення стали встановлені у ході перевірки факти неналежного виконання службових обов'язків, викладені у наказі від 18.01.2017 року № 36к. За результатом виїзду зональних прокурорів до підпорядкованих прокуратур, ОСОБА_4 22.11.2016 року було складено доповідну записку, з якою цього ж дня ознайомлено виконувача обов'язків керівника Мукачівської місцевої прокуратури ОСОБА_5 На оперативній нараді відповідача 1, яка відбулася 23.12.2016 року було констатовано, що досудове розслідування у кримінальних провадженнях розслідуваних Свалявським відділенням поліції Мукачівського ВП ГУНП в Закарпатській області знаходиться на вкрай низькому рівні, неналежну діяльність процесуальних прокурорів Свалявського відділу Мукачівської місцевої прокуратури та послаблення контролю за їх роботою керівництва місцевої прокуратури. Ураховуючи наведене, оперативною нарадою було прийнято рішення вжити, заходи передбачені Дисциплінарним статутом прокуратури України, до позивача - начальника Свалявського відділу Мукачівської місцевої прокуратури, що стало підставою для видачі відповідачем 1 наказу № 36к від 18.01.2017 року про оголошення догани позивачеві. Представники відповідача 1 наголошували, що виходячи з системного аналізу положень Закону України «Про прокуратуру», а також ураховуючи відсутність у даному законі визначення поняття посадових обов'язків установлених для відповідної адміністративної посади (керівник підрозділу місцевої прокуратури), слід констатувати, що такі визначаються керівником місцевої прокуратури шляхом видачі наказу у порядку ч. 2 ст. 17 Закону України «Про прокуратуру». Відповідно до п. 1.24 наказу виконувача обов'язків керівника Мукачівської місцевої прокуратури ОСОБА_5 № 23 від 03.10.2016 р. «Про розподіл обов'язків між прокурорськими працівниками Мукачівської місцевої прокуратури» на позивача - начальника Свалявського відділу місцевої прокуратури покладено обов'язок нагляду за додержанням Свалявським відділенням поліції законів під час досудового розслідування та контролю за якістю процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Апелянт зазначає, що позивачем не виконувалися належним чином вимоги ч. 2 ст. 17 Закону України «Про прокуратуру» та п. 1.24 наказу виконувача обов'язків керівника Мукачівської місцевої прокуратури № 23 від 03.10.2016 р. «Про розподіл, обов'язків між прокурорськими працівниками Мукачівської місцевої прокуратури». Разом з тим, відповідно до ч. 8 ст. 39 Закону України «Про прокуратуру» перебування прокурора на адміністративній посаді у прокуратурі не звільняє його від здійснення повноважень прокурора відповідної прокуратури, передбачених цим Законом, однак, згідно з відомостями Єдиного державного реєстру судових рішень, з числа прокурорів місцевої прокуратури, тільки позивачем упродовж 2016 року не прийнято участі у розгляді жодного обвинувального акту (клопотання) у кримінальних провадженнях судом. Отже, підстави притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача викладено, як в описовій частині оскаржуваного наказу, так і в його резолютивній частині, зокрема: неналежне виконання службових обов'язків, відсутність контролю за якістю процесуального керівництва досудовим розслідуванням, порушення вимог КПК України при здійсненні процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, досудове розслідування у яких здійснюється слідчим відділом Свалявського відділення поліції Мукачівського ВП ГУНП в Закарпатській області, вимоги щодо виконання яких чітко прописані у ст.ст.2, 9, 28 КПК України та наказі Генерального прокурора України від 19.12.2012 р. № 4гн «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні». Окрім наведеного зазначається, що із системного аналізу змісту норм Дисциплінарного статуту прокуратури України, випливає, що цим Статутом не обмежено коло суб'єктів, уповноважених на виявлення дисциплінарних проступків, а тому категоричне твердження позивача про юридичну невизначеність осіб, що здійснювали перевірки, не має під собою належного правового обґрунтування.
Представник прокуратури в судовому засіданні підтримує вимоги апеляційної скарги.
Інші учасники в судове засідання не з'явились.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, та доводи апеляційної скарги, колегія суддів апеляційного адміністративного суду вважає, що в задоволенні апеляційної скарги слід відмовити, а оскаржену постанову залишити без змін, виходячи з наступних мотивів та міркувань.
Судом першої інстанції встановлено, та підтверджено матеріалами справи, що наказом відповідача 1 за № 36к від 13.01.7017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» позивачу було оголошено догану за неналежне виконання службових обов'язків, відсутність контролю за якістю процесуального керівництва досудовим розслідуванням, порушення вимог КПК України при здійсненні процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, досудове розслідування у яких здійснюється слідчим відділом Свалявською відділення поліції Мукачівського відділу поліції ГУНП в Закарпатській області.
Наказом № 36к від 18.01.2017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» зазначено, що внаслідок бездіяльності позивача, як начальника Свалявського відділу Мукачівської місцевої прокуратури у відділі не забезпечено виконання вимог ст.ст. 2, 9, 28 КПК України та наказу Генерального прокурора України від 19.12.2012 р. № 4гн «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» щодо всебічного, повного і неупередженого дослідження обставин кримінальних правопорушень, проведення досудового розслідування у розумні строки та подальшого їх скерування де суду. Окрім того, внаслідок неналежного виконання службових обов'язків позивачем не забезпечено контроль за якістю здійснення прокурорами очолюваного ним відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, які розслідуються Свалявським ВП Мукачівського ВП ГУНПа).
Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 15.11.2017 року у справі № 807/150/17 позов задоволено. Скасовано наказ № 36к від 18.01.2017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності».
Суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції з наступного.
Згідно зі статтею 2 Дисциплінарного статуту прокуратури України працівники прокуратури повинні мати високі моральні якості, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особисто суворо додержувати вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя. Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоду інтересам держави та суспільства.
Згідно вимог частини 1 статті 8 Статуту дисциплінарні стягнення до прокурорсько-слідчих працівників застосовується за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.
Статтею 9 Дисциплінарного статуту прокуратури України передбачено перелік дисциплінарних стягнень, які застосовуються до працівників прокуратури, одним з яких є догана.
Згідно положень статті 10 Статуту генеральний прокурор України має право застосовувати дисциплінарні стягнення, зазначені у статті 9 цього Статуту, в повному обсязі, за винятком випадків, передбачених частиною другою цієї статті.
У статті 11 Статуту зазначено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. В разі необхідності може бути призначено службову перевірку.
Відповідно до ч. 2 ст. 9 КПК України прокурор, керівник органу досудового розслідування, слідчий зобов'язані всебічно, повно і неупереджено дослідити обставини кримінального провадження, виявити, як ті обставини, що викривають, так і ті, що виправдовують підозрюваного, обвинуваченого, а також обставини, що пом'якшують чи обтяжують його покарання, надати їм належну правову оцінку та забезпечити прийняття законних і неупереджених процесуальних рішень.
У відповідності до ст. 37 КПК України прокурор, який здійснюватиме повноваження прокурора у конкретному кримінальному провадженні, визначається керівником відповідного органу прокуратури після початку досудовою розслідування.
З системного аналізу вище вказаних норм слідує, що у статті 9 КПК України під поняттям «прокурор» слід розуміти працівника органу прокуратури, якого призначено процесуальним керівником у конкретному кримінальному провадженні. А відтак, на процесуального керівника, слідчого покладені обов'язки щодо всебічного, повного та неупередженого дослідження обставин кримінальних правопорушень, проведення досудового розслідування у розумні строки.
Відповідно до ч. 3 ст. 17 Закону України «Про прокуратуру» прокурори вищого рівня мають право давати вказівки прокурору нижчого рівня, погоджувати прийняття ним певних рішень та здійснювати інші дії, що безпосередньо стосуються реалізації цим прокурором функцій прокуратури, виключно в межах та порядку, визначених законом. Відповідно до ст. 36 КПК України прокурор, здійснюючи нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, уповноважений, серед інших, доручати слідчому, органу досудового розслідування проведення у встановлений прокурором строк слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальним дій або давати вказівки щодо їх проведення чи брати участь у них, а в, необхідних випадках - особисто проводити слідчі (розшукові) та процесуальні дії в порядку, визначеному цим Кодексом.
Зокрема, згідно доповідної записки ОСОБА_4 «Про результати виїзду до Свалявського відділу Мукачівської місцевої прокуратури» від22.11.2016 року зазначено, що процесуальним керівником не вжито жодних заходів до активізації розслідування кримінального провадження.
У відповідності до наказу № 35 к від 18.01.2017 року зазначено, що тільки 6 процесуальних прокурорів надали у минулому році слідчим лише 188 письмових вказівок та провели тільки 28 слідчих дій.
Відповідно до ст. 12 Закону України «Про прокуратуру» в системі прокуратури України діють місцеві прокуратури, перелік та територіальна юрисдикція яких визначається в Додатку до цього Закону.
Згідно ч. 3 ст. 13 Закону України «Про прокуратуру» у разі відсутності керівника місцевої прокуратури його повноваження здійснює перший заступник керівника місцевої прокуратури, а в разі його відсутності - один із заступників керівника місцевої прокуратури. Вказані норми визначають виключний перелік осіб, які наділені процесуальною правоздатністю та повноваженнями керівника в розумінні ст. 13 Закону України «Про прокуратуру». На час видання наказу про розподіл обов'язків від 03.10.2016 року №23 перший заступник та заступники керівника Мукачівської місцевої прокуратури перебували на роботі і виконували свої службові обов'язки.
Матеріалами справи не доведено бездіяльність позивача, як начальника Свалявського відділу Мукачівської місцевої прокуратури, та не обґрунтовано забезпечення виконання процесуальними прокурорами Свалявського відділу вимог щодо всебічного, повного і неупередженого дослідження обставин кримінальних правопорушень, а саме: не виконання ними в повній мірі службових обов'язків передбачених ст. 36 КПК України, а також, проведення досудового розслідування у розумні строки та подальшого їх скерування до суду.
В ході вивчення стану додержання законів при провадженні процесуального керівництва та досудового розслідування у кримінальних провадженнях та встановленні, що процесуальне керівництво досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях розслідуваних Свалявським ВП Мукачівського ВП ГУНП в Закарпатській області знаходиться на вкрай низькому рівні (не проводилися бесіди зі слідчими, які їх розслідують), є суб'єктивним.
Згідно п. 5-1 розділу ХІІІ «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-УП, до набрання чинності положеннями передбаченими абз. 3 п. 1 розділу XII «Прикінцеві положення» цього Закону дисциплінарне провадження щодо прокурорсько-слідчих працівників здійснюється відповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого Постановою Верховної ОСОБА_5 України від 6 листопада 1991 року №1795-ХІІ.
Відповідно до ч. 5 ст. 10 Дисциплінарного статуту міські і районні прокурори, інші прирівняні до них прокурори вносять подання вищестоящому прокурору про накладення дисциплінарного стягнення на підлеглих їм прокурорсько-слідчих працівників.
У відповідності до ст. 12 Дисциплінарного статуту дисциплінарне стягнення застосовується протягом одного місяця з дня виявлення проступку, не враховуючи часу службової перевірки, тимчасової непрацездатності працівника та перебування його у відпустці, але не пізніше одного року з дня вчинення проступку. Строк проведення службової перевірки не може перевищувати двох місяців.
02.11.2016 року відповідачем 2 затверджено графік виїздів зональних прокурорів до підпорядкованих прокуратур.
Відповідно до п. 9.3 Наказу 1гн від 26.11.2011 р. «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України» (чинний до 19.01.2017 р.) на зональних прокурорів покладено обов'язок періодичного вивчення стану справ у підпорядкованих прокуратурах з виїздами на місця.
Прокурором відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури області здійснено виїзд до Мукачівської місцевої прокуратури та безпосередньо до Свалявського відділення поліції Мукачівського ВП ГУНП в Закарпатській області з метою вивчення стану додержання законів при провадженні досудового розслідування та процесуального керівництва у кримінальних провадженнях.
За результатом виїзду, ОСОБА_6, 22.11.2016 року було складено доповідну записку «Про результати виїзду до Свалявського відділу Мукачівської місцевої прокуратури», з якою цього ж дня - 22.11.2016 року ознайомлено виконувача обов'язків керівника Мукачівської місцевої прокуратури ОСОБА_5 22.11.2016 року з доповідною запискою «Про результати виїзду до Мукачвської місцевої прокуратури та Свалявського відділення поліції Мукачівського ВП ГУНП в Закарпатській області» було ознайомлено прокурора області.
Відповідно до протоколу Прокуратури Закарпатської області №43 від 23.12.2016 року, було вирішено - за допущені порушення норм КПК України та бездіяльність у здійсненні нагляду за досудовим розслідуванням, у тому числі у формі процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, які розслідуються слідчим відділенням Свалявського відділення поліції Мукачівського ВП ГУНП в Закарпатській області до позивача вжити заходи передбачені Дисциплінарним статутом.
18.01.2017 року згідно наказу №35 к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» позивачу було оголошено догану.
Відповідно до частини 1 статті 12 Статуту дисциплінарне стягнення застосовується протягом одного місяця з дня виявлення проступку, не враховуючи часу службової перевірки, тимчасової непрацездатності працівника та перебування його у відпустці, але не пізніше одного року з дня вчинення проступку. Строк проведення службової перевірки не може перевищувати двох місяців.
Судом першої інстанції встановлено, що про підстави застосування до позивача дисциплінарного стягнення відповідач 1 та відповідач 2 дізналися 22.11.2016 року згідно доповідної записки «Про результати виїзду до Свалявського відділу Мукачівської місцевої прокуратури».
Датою виявлення проступку, який слугував підставою притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності є 22.11.2016 року (згідно доповідної записки), таким чином оскаржуваний наказ від 18.01.2017року №36 к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» було винесено з порушенням місячного строку притягнення до дисциплінарної відповідальності.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду першої інстанції є законним та не підлягає скасуванню, оскільки суд першої інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи апеляційної скарги їх не спростовують.
Керуючись ст.243, 246, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
апеляційну скаргу Прокуратури Закарпатської області залишити без задоволення, а постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 15.11.2017 року у справі № 807/150/17 - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя ОСОБА_7
судді ОСОБА_8
ОСОБА_9
Повне судове рішення складено 20 лютого 2018 року.