Справа № 802/1504/17-а
Головуючий у 1-й інстанції:Мультян М.Б.
Суддя-доповідач: Драчук Т. О.
16 лютого 2018 року
м. Вінниця
Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Драчук Т. О.
суддів: Полотнянка Ю.П. Загороднюка А.Г. ,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 06 листопада 2017 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області до товариства з обмеженою відповідальністю "Торгово-промислова фірма "АВС-ЦИТРУС" про стягнення штрафу,
05 вересня 2017 року позивач, Головне управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області, звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до товариства з обмеженою відповідальністю "Торгово-промислова фірма "АВС-ЦИТРУС", в якому просив застосувати та стягнути з відповідача штраф за п. 11 ч. 1 ст. 64 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» в розмірі 38 400,00 грн.
Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 06 листопада 2017 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить постанову суду скасувати, прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до неповного з'ясування обставин справи і, як наслідок - невірного вирішення справи та прийняття необґрунтованої постанови.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, давши правову оцінку обставинам у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду - без змін, виходячи з наступного.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, згідно наказу № 210 від 09 серпня 2017 року позивачем здійснено державний контроль ТОВ "ТПФ "АВС-ЦИТРУС" за місцем провадження господарської діяльності: Миколаївська область, Березанський район, с. Коблеве, пров. Вінницький, 4, щодо виконання вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.
За результатами перевірки складено акт № 14.4.4.1/1678 від 09 серпня 2017 року висновками якого встановлено, що на території бази відпочинку, яка належить ТОВ "ТПФ "АВС-ЦИТРУС" на незареєстрованій всупереч вимогам ст. 25 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" потужності (кафе "Немо") здійснюється обіг харчових продуктів з порушенням гігієнічних вимог у сфері безпечності харчових продуктів.
Так, головним державним інспектором Миколаївської області Дергач І.Е. оператору ринка ТОВ "ТПФ "АВС-ЦИТРУС" видано розпорядження № 51-р про тимчасове припинення виробництва харчових продуктів на незареєстрованій потужності кафе "Немо", розташованій на території бази відпочинку "Вінниця", що належить ТОВ "ТПФ "АВС-ЦИТРУС" за місцем провадження господарської діяльності - Миколаївська область, Березанський район, с. Коблеве, пров. Вінницький, 4 та про заборону обігу харчових продуктів на вказаній потужності до усунення виявлених порушень і приведення потужності у відповідність до вимог санітарних заходів.
Розпорядженням головного державного інспектора Миколаївської області № 51-р від 10 серпня 2017 року було припинено виробництво харчових продуктів на строк з 10 серпня 2017 року по 20 серпня 2017 року.
На підставі наказу Головного управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області №223 від 15 серпня 2017 року здійснено позапланову перевірку ТОВ "ТПФ "АВС-ЦИТРУС" виконання розпорядження № 51-р від 10 серпня 2017 року щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері безпечності харчових продуктів.
За результатами перевірки складено акт проведення позапланового заходу державного контролю стосовного додержання операторами ринку гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами № 14.4.4.1/1750 від 16 серпня 2017 року. У ході перевірки встановлено порушення оператором ринку вимог розпорядження № 51-р від 10 серпня 2017 року щодо тимчасового припинення виробництва харчових продуктів, заборони виробництва та обігу харчових продуктів на незареєстрованій потужності кафе "Немо".
29 серпня 2017 року головним державним інспектором Миколаївської області Галушко Л.І. складено протокол про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів щодо виявлення порушення ТОВ "Торгово-промислова фірма "АВС-Цитрус" п.11 ч.1 ст. 64 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів".
З метою застосування заходів до усунення порушень вимог закону і притягнення відповідача до відповідальності шляхом застосування штрафу у розмірі 38400 грн. і його стягнення, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не надано до суду належних та допустимих доказів, які б доводили правомірність застосування та стягнення з відповідача 38 400 грн.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Відносини між органами виконавчої влади, операторами ринку харчових продуктів та споживачами харчових продуктів регулює Закон України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (далі Закон № 771/97-ВР), який визначає порядок забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, що виробляються, перебувають в обігу, ввозяться (пересилаються) на митну територію України та/або вивозяться (пересилаються) з неї.
Згідно положень частини першої статті 12 Закону № 771/97-ВР , державний контроль за харчовими продуктами та/або іншими об'єктами санітарних заходів здійснюється виключно компетентним органом.
Згідно п. 11 ч. 1 ст. 64 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» встановлено, що порушення значень параметрів безпечності об'єктів санітарних заходів, встановлених законодавством про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів, - тягне за собою накладення штрафу на юридичних осіб - у розмірі від восьми до дванадцяти мінімальних заробітних плат із відкликанням та/або вилученням з обігу таких речовин та/або продуктів,
За змістом пункту 15 частини першої статті 64 Закону № 771/97-ВР, оператори ринку в разі порушення вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів несуть відповідальність в межах діяльності, яку вони здійснюють.
Відповідно до ст.65 Закону № 771/97-ВР провадження у справах про порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів стосовно юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців здійснюється відповідно до вимог цього Закону.
Протокол про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, за результатами здійснення заходу державного контролю мають право складати головні державні інспектори або їх заступники.
Протокол про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, складається у двох примірниках. Один примірник протоколу вручається оператору ринку або уповноваженій ним особі, другий - зберігається у компетентного органу.
Форма протоколу про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів.
Згідно ч.ч.8,9 ст.65 Закону № 771/97-ВР розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону.
Заява про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону № 771/97-ВР, разом з іншими матеріалами надсилається до суду у 15-денний строк з моменту складення протоколу про правопорушення.
Отже, відповідно до вищевикладених вимог ч.8 та ч.9 ст.65 Закону, розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону.
З матеріалів справи вбачається, що позивачем дотримано вимоги Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" та складено протокол про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів щодо відповідача на підставі акту проведення позапланового заходу та з урахуванням вимог ст. 65 Закону № 771/97-ВР направлено до суду.
Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що ані Законом України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", ані іншим законом не встановлено порядку розгляду даних справ. Крім того, відсутній порядок та процесуальна форма розгляду таких справ і у Кодексі адміністративного судочинства України.
Законодавець передбачив у ст.65 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", що розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється судом. При цьому, зазначив, що порядок розгляду судом цих справ визначається законом, але в подальшому будь-якого закону з цього приводу не прийняв, та порядок розгляду цих справ не визначив.
На необхідність дотримання принципу "якості закону" неодноразово звертав увагу Європейський суд з прав людини.
Так, у рішенні ЄСПЛ по справі Круслена від 24.04.1990 зазначено, що закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте надання законом виконавчій владі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання.
Положення закону повинні бути передбачуваними та надавати достатньо гарантій проти свавільного застосування (Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Свято-Михайлівська Парафія проти України" від 14 червня 2007 року).
Якість закону пов'язана з достатньою чіткістю встановлення ним тих чи інших обставин, на підставі яких діють державні органи (Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Волохи проти України" від 2 листопада 2006 року).
У разі наявності прогалин у законодавстві, суд може шляхом розширеного тлумачення, або застосування аналогії права чи закону, вирішити спір у разі необхідності надання повного захисту правам, свободам та інтересам фізичних осіб, правам та інтересам юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства.
Але, суд не може застосувати розширення тлумачення для застосування обмежувального заходу стосовно особи, для розширення повноваження суб'єкта владних повноважень та безпосередньо самого суду. Відповідно до ст.19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Застосування у цьому випадку аналогії чи розширеного тлумачення, призвело б до того, що суд самостійно наділив себе повноваженнями розгляду таких справ, хоча законодавцем це питання не було вирішено, що суперечить положенням ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, в частині розгляду справи не "судом встановленим законом" (п.23, п.24 Рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України" від 20.07.06).
Отже, вказане свідчить про помилковість обрання Головним Управлінням Держпродспоживслужба в Миколаївській області способу реалізації свого повноваження, передбаченого ст.65 Закону № 771/97-ВР.
Згідно Кодексу адміністративного судочинства України ( в редакції Закону, яка діяла на момент прийняття оскаржуваного рішення), ухвалення адміністративним судом рішення про застосування штрафних санкцій, не лише відсутнє у ч.4 ст.104, ч.2 ст.162 КАС України, а й взагалі суперечить цілям та завданням адміністративного судочинства (ст.1, 2, 6 КАС України), які полягають у захисті прав, свобод і інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Таким чином, з урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку, що позивачем дотримано вимог Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" щодо складання протоколу про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів щодо виявлення порушення ТОВ "Торгово-промислова фірма "АВС-Цитрус" та направлення його до суду, про те, суд апеляційної інстанції зазначає, що пред'явлення позивачем вимоги про застосування саме судом штрафних санкцій до правопорушника в порядку адміністративного провадження не розглядаються.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі викладеного та приймаючи до уваги, що суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку, та прийняв законне і обґрунтоване рішення, висновки суду відповідають обставинам справи, а тому підстав для його скасування не вбачається.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області залишити без задоволення, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 06 листопада 2017 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Головуючий Драчук Т. О.
Судді Полотнянко Ю.П. Загороднюк А.Г.