Справа № 815/113/18
07 лютого 2018 року м. Одеса
ОСОБА_1 окружний адміністративний суд у складі:
судді - Бутенка А.В.,
за участю секретаря - Філімоненко А.О.,
сторін:
позивач - ОСОБА_2
представник позивача - ОСОБА_3 (за ордером),
представник відповідача - ОСОБА_4 (за довіреністю),
представник відповідача - ОСОБА_5 (за довіреністю),
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Білгород-Дністровського міського голови ОСОБА_6 про визнання протиправним та скасування розпорядження від 15.12.2017 року № 573-к,
До ОСОБА_1 окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_2 до Білгород-Дністровського міського голови ОСОБА_6 про визнання протиправним та скасування розпорядження від 15.12.2017 року № 573-к.
В обґрунтування позову Позивач зазначила, що 15.12.2017 року розпорядженням Білгород-Дністровського міського голови № 573-к «Про результати службового розслідування та застосування дисциплінарного стягнення» за неналежне виконання посадових обов'язків та відсутність відповідного контролю за виконанням виданих наказів по Управлінню позивачу оголошено догану. В діях позивача відсутній склад дисциплінарного проступку, Посадова інструкція начальника управління освіти, сім'ї, молоді та спорту Білгород-Дністровської міської ради, порушення вимог якої комісією встаовлено, розроблена та доведена під підпис вже після нібито вчинення проступку, а в спірному розпорядженні Білгород-Дністровським міським головою не конкретизовано, які саме порушення трудової дисципліни здійснила позивач, які саме посадові обов'язки позивачем не виконувалися, та які вимоги чинного законодавства були порушені останнім. При цьому висновки зроблені комісією щодо відсутності належної організації діяльності підпорядкованого Управління та реального контролю за виконанням виданих по Управлінню наказів, наявність негативних наслідків не відповідають фактичним обставинам, процедура притягнення позивача до відповідальності не відповідає вимогам законодавства, а саме рішення про притягнення до відповідальності не відповідає принципу обґрунтованості, законності та доцільності з мотивів невідповідності Конституції та законам України, відповідно до ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», тому підлягає визнанню незаконним в судовому порядку.
В судовому засіданні позивач позовні вимоги підтримала у повному обсязі та просила суд задовольнити їх з підстав зазначених в адміністративному позові.
Представники відповідача заперечували проти позову та просили суд відмовити у задоволенні позовних вимог, пояснивши, що оскаржуване розпорядження винесене законно, на підставі діючого законодавства, а тому є правомірними з підстав, викладених у відзиві на позов.
Так, на думку представників Відповідача, в ході проведення службового розслідування комісією встановлено, що рішення міської ради №245-УІІ та №289-VII від 20.04.2017року «Про внесення змін і доповнень до рішення міської ради від 22.12.2016 року№193-УІІ «Про міський бюджет міста Білгород-Дністровського на 2017рік» фактично були виконані управлінням освіти, сім'ї, молоді та спорту міської ради лише у вересні 2017 року, що призвело до безпідставної затримки нарахування підвищених посадових окладів працівникам міського методичного кабінету в порушення рішень Білгород-Дністровської міської ради.
Згідно з п. 2.5 Посадової інструкції начальник управління освіти, сім'ї, молоді та спорту міської ради несе персональну відповідальність за організацію та результати діяльності управління. Відповідно до п. 2.15 Посадової інструкції начальник Управління видає у межах своїх повноважень накази, організує контроль за їх виконанням. Персональна відповідальність начальника Управління освіти, сім'ї, молоді та спорту Білгород-Дністровської міської ради за організацію та результати діяльності, сприяння створенню належних умов праці у підрозділі передбачена п. 5.3.1 Положення про Управління освіти, сім'ї, молоді та спорту Білгород-Дністровської міської ради (у новій редакції), затвердженим рішенням Білгород-Дністровської міської ради від 22.03.2017 № 287-VII. За таких обставин, розпорядження міського голови від 15.12.2017 року №573-к «Про результати службового розслідування та застосування дисциплінарного стягнення» є законним та виданим з дотриманням вимог чинного законодавства.
Дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, суд встановив наступне.
Згідно із п. 2 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Служба в органах місцевого самоврядування - окремий вид публічної служби, що передбачений чинним законодавством.
Відповідно до ч. 2 ст. 20 КАС України окружним адміністративним судам підсудні всі адміністративні справи, крім визначених частиною першою цієї статті, а відтак вказана справа, з урахуванням положень ч. 1ст. 25 КАС України підсудна ОСОБА_1 окружному адміністративному суду.
ОСОБА_2 з 22 березня 2017 року, на підставі рішення Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 22.03.2017 року № 287-УІІ «Про затвердження Положення про Управління освіти, сім'ї, молоді та спорту Білгород-Дністровської міської ради», працювала на посаді начальника Управління освіти, сім'ї, молоді та спорту Білгород-Дністровської міської ради (далі - Управління). До 22 березня 2017 року Позивач працювала посаді начальника відділу освіти, сім'ї, молоді та спорту Білгород-Дністровської міської ради.
14 грудня 2016 року постановою Кабінету Міністрів України № 974 внесені зміни у додаток 2 до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року № 1298 щодо підвищення посадових окладів педагогічних працівників усіх інших закладів та установ освіти, які фінансуються за рахунок державного та місцевих бюджетів з 01 вересня 2017 року.
Пунктом 3 цієї постанови дозволено органам місцевого самоврядування приймати власне рішення щодо підвищення тарифних розрядів педагогічних працівників закладів та установи освіти, що фінансуються за рахунок місцевих бюджетів, до 01 вересня 2017 року.
Пунктом 3 рішення Білгород-Дністровської міської ради від 23.02.2017 року № 245-VII «Про внесення змін і доповнень до рішення міської ради від 22.12.2016 року № 193-VII «Про міський бюджет міста Білгород-Дністровського на 2017 рік», дозволено відділу освіти проводити фінансування заробітної плати педагогічним працівникам закладів та установ крім загальноосвітніх шкіл, згідно постанови КМУ від 14.12.2016 року № 974 з 01 березня 2017 року.
Позивачем в рамках своїх повноважень видано наказ від 13.03.2017 року № 158 «Про підвищення посадових окладів педагогічних працівників усіх інших закладів та установ освіти, які фінансуються за рахунок місцевого бюджету», яким визначено підвищення посадових окладів педагогічних працівників усіх інших закладів та установ освіти, які фінансуються за рахунок місцевого бюджету з 01 березня 2017 року. Контроль за виконанням наказу покладено на головного бухгалтера відділу освіти ОСОБА_7
Належні виплати методистам Управління були здійснені у серпні 2017 року.
17.11.2017 року надійшло колективне звернення працівників управління освіти, сім'ї, молоді та спорту міської ради щодо протиправних дій начальника управління, в тому числі щодо невиплати підвищених посадових окладів.
Розпорядженням Білгород-Дністровського міського голови (далі - Відповідач) від 23.11.2017 року № 537-к стосовно позивача призначено проведення службового розслідування та затверджено комісію для його проведення.
11.12.2017 року, комісією складено Акт про результати проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_2, яким встановлено порушення позивачем пунктів 2.5, 2.15 Посадової інструкції, що виразилося у відсутності належної організації діяльності підпорядкованого Управління та контролю за виконанням виданих по Управлінню наказів в період з березня по серпень 2017 року включно, що призвело до безпідставної затримки нарахування підвищених посадових окладів працівникам міського методичного кабінету в порушення рішень Білгород-Дністровської міської ради.
Комісія дійшла до висновку про неналежне виконання позивачем своїх посадових обов'язків, що призвело до негативних наслідків, та про доцільність притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.
15.12.2017 року розпорядженням Білгород-Дністровського міського голови № 573-к «Про результати службового розслідування та застосування дисциплінарного стягнення», за неналежне виконання посадових обов'язків та відсутність відповідного контролю за виконанням виданих наказів по Управлінню позивачу оголошено догану.
Надаючи оцінку наявним доказам в їх сукупності, проаналізувавши положення чинного законодавства, суд вважає, що вказане розпорядження № 573-к від 15.12.2017 року, є протиправним та підлягає скасуванню, виходячи з наступного.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування визначає Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування».
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
Статтею 4 зазначеного Закону визначено, що одним з основних принципів є принцип підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов'язків.
Відповідно до ст. 7 вказаного Закону, правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами України.
Посадові особи місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією України і законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, актами органів місцевого самоврядування, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Статтею 19 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначено, що особливості дисциплінарної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування, вирішення інших питань, пов'язаних із службою в органах місцевого самоврядування, забезпечуються у порядку, передбаченому законом.
Частиною 3 статті 7 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» встановлено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
Таким чином у відносинах з питань служби в органах місцевого самоврядування, на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
Статтею 147 Кодексу законів про працю України визначено, що виключно за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано один із заходів стягнення.
Відповідно до загальних норм права підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності є дисциплінарний проступок.
Дисциплінарний проступок - це винне, протиправне невиконання чи неналежне виконання працівником трудових обов'язків, передбачених законодавством про працю, колективним та трудовим договорами, що призводить до порушення внутрішнього трудового розпорядку на підприємстві, установі, організації.
Вчинення дисциплінарного проступку є юридично значущою обставиною при накладені на позивача дисциплінарного стягнення.
Юридично значущою обставиною при вчиненні позивачем дисциплінарного проступку є невиконання або неналежне виконання ним Посадових обов'язків, покладених на нього згідно з трудовим законодавством, угодами, локальними нормативними правовими актами і трудовим договором. Працівник повинен бути ознайомлений з покладеними на нього посадовими обов'язками.
Судом встановлено, що висновки комісії зроблені виходячи з вимог п. 2.5 Посадової інструкції Позивача, оскільки начальник управління освіти, сім'ї, молоді та спорту міської ради несе персональну відповідальність за організацію та результати діяльності управління.
Однак, посадові обов'язки Позивача розроблені 12 грудня 2017 року та доведені позивачу 19 грудня 2017 року, тобто після видання розпорядження, яке оскаржене. Порушень інших норм законодавства комісією при проведенні службового розслідування не встановлено.
Крім того, в спірному розпорядженні відповідачем не конкретизовано, які саме порушення трудової дисципліни здійснив позивач, які саме посадові обов'язки позивачем не виконувалися, та які вимоги чинного законодавства були порушені останнім.
На наявність вказаних вимог до розпорядження про застосування дисциплінарного стягнення неодноразово звертав увагу у своїх рішеннях Вищий Адміністративний суд України (ухвала від 23.11.2016 у справі № К/800/50093/13; постанова від 11.11.2014 справа № К/800/42009/14).
Порядок проведення службового розслідування регламентований постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2017 року № 691) «Про затвердження Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування» (далі - Порядок).
Пунктом 8 Порядку визначено, що у разі прийняття рішення щодо притягнення особи, стосовно якої проведено службове розслідування, до відповідальності, комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законодавством.
Під час визначення виду дисциплінарного стягнення члени комісії повинні враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу особи, стосовно якої проведено службове розслідування.
З матеріалів справи та пояснень сторін вбачається, що за відсутності фінансування, Позивачем на адресу начальника фінансового управління Білгород-Дністровської міської ради був спрямований лист від 17.03.2017 року № 01-07/304 щодо необхідності збільшення видатків на оплату праці педагогічних працівників за рахунок міського бюджету.
Рішенням міської ради від 20.04.2017 року № 292-VII «Про внесення змін і доповнень до рішення міської ради від 22.12.2016 року 193-VII «Про міський бюджет міста Білгород-Дністровського на 2017 рік», видатки на оплату педагогічних працівників за рахунок місцевого бюджету були збільшені.
Фактично фінансування даних видатків Управління було затверджено фінансовим управлінням Білгород-Дністровської міської ради у травні 2017 року (довідка про зміни до річного розпису бюджету на 2017 рік від 04.05.2017 року № 169).
Водночас, пункт 3 рішення Білгород-Дністровської міської ради від 23.02.2017 року № 245-VII не відповідав вимогам пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2016 року № 974 в частині визначення закладів та установ освіти, правового статусу Управління, яке відноситься до органів управління освітою та за своєю юридичною природою відрізняється від навчального закладу відповідно до Закону № 1158-ІУ від 11.09.2003 року, тому з метою попередження необгрунтованих витрат бюджетних коштів директору Департаменту Освіти та науки ОСОБА_1 обласної Державної адміністрації направлений лист за підписом Позивача від 11.04.2017 року № 01-07/439 про роз'яснення законності проведення вказаних нарахувань методистам Управління. Відповідь на вказаний запит до Управління не надходила.
Крім того, відповідно до п. 2.15 Посадової інструкції, начальник Управління видає у межах своїх повноважень накази, організує контроль за їх виконанням, тому пункт 2 наказу від 13.03.2017 року № 158 щодо покладання контролю за виконанням наказу на головного бухгалтера відповідав як повноваженням керівника, так і положенням пп. 1, 2, 11, п. 13 Постанови Кабінету Міністрів України від 26.01.2011 року № 59 «Про затвердження Типового положення про бухгалтерську службу бюджетної установи», якими на головного бухгалтера установи покладено забезпечення виконання завдань, покладених на бухгалтерську службу, здійснення керівництва діяльністю бухгалтерської служби, погодження документів, пов'язаних з витрачанням фонду заробітної плати, встановленням посадових окладів і надбавок працівникам, а також положенням Посадової інструкції головного бухгалтера відділу, зокрема п. 3.3 стосовно здійснення суворого контролю за економічним використанням фінансових ресурсів, правильним нарахуванням та своєчасним перерахуванням платежів.
У серпні 2017 року, після надходження грошових коштів на рахунки Управління, методистам Управління були здійснені усі належні виплати за період з 01 березня по серпень 2017 року (заявка Управління від 10.08.2017 року № 01-07/892; банківські виписки від 14, 15, 28, 31.08.2017 року). За вказаним фактом Позивачем виданий наказ від 14.08.2017 року № 229-к «Про попередження порушення виконання посадових обов'язків», що спростовує висновки комісії щодо відсутності належної організації діяльності підпорядкованого Управління та контролю за виконанням виданих по Управлінню наказів, а також підтверджує відсутність настання негативних наслідків та, відповідно, вчинення дисциплінарного проступку.
Крім того, відповідачем при прийнятті рішення не взято до уваги, що у певний період часу позивач був відсутній на роботі у зв'язку із відрядженням з 25.06.2017 року по 01.07.2017 року, у зв'язку із черговою відпусткою з 10.07.2017 року по 23.07.2017 року, з 31.07.2017 року по 11.08.2017 року.
Також, відповідно до п. 7 Порядку особа, стосовно якої проводиться службове розслідування, має право, зокрема отримувати інформацію про підстави проведення такого розслідування; надавати усні або письмові пояснення, робити заяви, подавати документи, необхідні для проведення службового розслідування; звертатися з клопотанням про опитування інших осіб, яким відомі обставини, що досліджуються під час проведення службового розслідування, а також про залучення до матеріалів розслідування додаткових документів, інших матеріальних носіїв інформації стосовно предмета службового розслідування; подавати у письмовій формі зауваження щодо проведення службового розслідування, дій або бездіяльності осіб, які його проводять; звертатися до керівника органу у письмовій формі з обгрунтованим клопотанням про виведення із складу комісії з проведення службового розслідування осіб, в яких наявнийреальний чи потенційний конфлікт інтересів.
Пунктом 9 Порядку визначено, що про дату і місце ознайомлення з актом службового розслідування особа, стосовно якої проведено службове розслідування, повідомляється за день до ознайомлення із зазначеним актом. Під час ознайомлення з актом службового розслідування особа, стосовно якої проведено службове розслідування, може висловити свої зауваження, які додаються до акта.
В порушення вимог положень п. 7, 9 Порядку, Позивач не повідомлена за день до ознайомлення із зазначеним актом, що позбавило її права та реальної можливості підготувати та подати зауваження у письмовій формі щодо проведення службового розслідування. Інформація про підстави проведення такого розслідування, незважаючи на неодноразові звернення позивача (від 27.11.2017, від 06.12.2017 року), була отримана тільки 11.12.2017 року, у день підписання акту комісією.
Відповідно до практики Європейського суду з прав людини державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків.
Суд враховує, що принцип презумпції невинуватості перш за все є гарантією процесуального характеру по кримінальних справах, але за висновками ЄСПЛ його сфера застосування є значно ширшою: він є обов'язковим не тільки для кримінального суду, який приймає рішення щодо обгрунтованості обвинувачення, але й для всіх інших державних органів.
Проаналізувавши вищевикладені обставини, суд дійшов висновку, що відповідачем - суб'єктом владних повноважень не дотримано вимог Порядку проведення службового розслідування регламентований постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2017 року № 691), також, не доведено суду належними та допустимими доказами правомірності застосування до позивача заходу дисциплінарного стягнення у вигляді догани, неналежне виконання нею Посадових обов'язків, тому оскаржене розпорядження видано необґрунтовано, без урахування всіх обставин під час розслідування, без дотримання принципу пропорційності, що має на меті досягнення балансу між публічним інтересом та індивідуальним інтересом особи, а також між цілями та засобами їх досягнення, тому суд вважає за необхідне задовольнити позовні вимоги про визнання протиправним та скасування розпорядження.
Відповідно до ч. 1 ст. 72 та ч. 1 ст. 73 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування.
Частиною 1 ст. 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Приймаючи до уваги викладене, оцінюючи надані докази в сукупності, суд вважає, що позовні вимоги обґрунтовані, документально підтверджені, відповідають чинному законодавству, отже підлягають задоволенню.
Відповідно до ст. 242 КАС України, судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Згідно з приписами ч. 1 ст. 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Керуючись ст.ст. 6, 72-73, 77, 139, 143, 241-246, 250-251 КАС України, суд, -
Адміністративний позов ОСОБА_2 до Білгород-Дністровського міського голови ОСОБА_6 - задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати розпорядження від 15.12.2017 року № 573-к.
Стягнути на користь ОСОБА_2 (код платника - НОМЕР_1) за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради (код ЄДРПОУ 04056799) сплачений судовий збір у розмірі 704 (сімсот чотири) гривні 80 копійок.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржене до ОСОБА_1 апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги до суду першої інстанції в 30-денний строк з дня складення повного судового рішення.
Повний текст рішення виготовлений та підписаний 14.02.2018 року.
Суддя Бутенко А.В.
.