Харківський окружний адміністративний суд
61004, м. Харків, вул. Мар'їнська, 18-Б-3, inbox@adm.hr.court.gov.ua
Харків
20 грудня 2017 р. № 820/4623/17
Харківський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Бадюков Ю.В.,
при секретарі судового засідання - Андрущенко Д.В.,
за участю представників сторін:
позивача - ОСОБА_1,
відповідача - ОСОБА_2,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Харкові адміністративну справу за позовом
Управління житлово-комунального господарства Ізюмської міської ради
до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області
про визнання протиправним та скасування наказу (розпорядження),-
Управління житлово-комунального господарства Ізюмської міської ради (далі по тексту - позивач, УЖКГ, управління) звернулось до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області (далі по тексту - відповідач, Департамент), в якому просить суд визнати протиправним та скасувати наказ (розпорядження) Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області № 110-П від 11 вересня 2017 року.
В обґрунтування своїх позовних вимог позивач зазначив, що у вересні 2017 року працівниками Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області було надано до Управління житлово-комунального господарства Ізюмської міської ради Харківської області направлення для проведення планового (позапланового) заходу № 299-Н від 11 вересня 2017 року, відповідно до якого працівники відповідача повинні були здійснити планову (позапланову) перевірку щодо дотримання Управлінням житлово-комунального господарства Ізюмської міської ради, товариством з обмеженою відповідальністю "Градсільбудпроект» КП "Благоустрій м. Ізюма" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на підставі наказу (розпорядження) № 110-11 від 11 вересня 2017 року. Зазначає, що оскільки місто Ізюм відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України віднесено до зони проведення антитерористичної операції, то всі планові та позапланові перевірки суб'єктів господарювання розташованих на території міста заборонені діючим законодавством, через що вважає оскаржуваний наказ про проведення планової (позапланової) перевірки № 110-П від 11 вересня 2017 року протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
Представник позивача у судовому засіданні підтримав заявлені позовні вимоги у повному обсязі та просив їх задовольнити.
Представник відповідача у судовому засіданні заперечував проти задоволення позовних вимог з доводів викладених в письмових запереченнях та просив відмовити у задоволенні позовних вимог.
Суд, розглянувши подані документи і матеріали, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, вважає, що позов підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та згідно з Порядком № 553, на підставі наказу від 11.09.2017 р. № 110-П, направлення від 11.09.2017 р. № 299-н та звернення громадської організації «Громадська ініціатива Ізюмський шлях» № 36 від 28.08.2017 року, головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу №2 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області ОСОБА_3 та головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу №2 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області ОСОБА_4 був здійснений виїзд на об'єкт будівництва: Реконструкція площі Центральної в м. Ізюм Харківської області, за адресою: пл. Центральна в м. Ізюмі, Харківська область.
ОСОБА_2 від 13.09.2017 року № 1082 Управління повідомило Департамент про неможливість проведення перевірки на підставі зазначеного вище направлення від 11.09.2017 р. № 299-н у зв'язку із встановленим мораторієм на проведення таких перевірок відповідно до приписів ст. 3 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» та Розпорядження КМУ від 02.12.2015 року № 1275-р, який було отримано 13.09.2017 р. головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу №2 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області ОСОБА_3, про що свідчить його підпис на примірнику зазначеного листа (а.с. 11), через що посадові особи Департаменту не були допущені на об'єкт для проведення позапланової перевірки.
Перевіряючи оскаржуване рішення відповідача на відповідність положенням ч. 2 ст. 2 КАС України, суд зазначає наступне.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 1 ст. 3 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 р. № 3038-VI (далі по тексту - Закон № 3038) передбачено, що відносини у сфері містобудівної діяльності регулюються Конституцією України, Цивільним, Господарським і Земельним кодексами України, цим Законом, законами України "Про Генеральну схему планування території України", "Про основи містобудування", "Про архітектурну діяльність", "Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду", "Про землеустрій", іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до ст. 10 Закону України “Про архітектурну діяльність” від 20.05.1999 р. № 687-XIV, для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури, додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції, здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону № 3038.
Згідно приписів Закону № 3038, Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 р. № 294 (далі - Положення № 294) та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553), основними завданням Держархбудінспекції та її територіальних органів є виконання дозвільних, реєстраційних функцій та здійснення контролю і нагляду у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
Повноваження Держархбудінспекції щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю визначені статтею 41 Закону № 3038, Положенням № 294 та Порядком №553.
Відповідно вищезазначених нормативно-правових актів основними завданнями Держархбудінспекції та її територіальних органів є виконання дозвільних, реєстраційних функцій, здійснення контролю у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт та нагляду за дотриманням уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Водночас, відповідно до Додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України № 1275-р від 02 грудня 2015 року "Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких здійснювалась антитерористична операція, та визнання такими, що втратили чинність деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України"(далі по тексту - Розпорядження № 1275) м. Ізюм та Ізюмський район віднесені до території проведення антитерористичної операції.
Статтею 3 Закону України "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції" № 1669-VII від 02.09.2014 р. (з наступними змінами та доповненнями) встановлено, що органам і посадовим особам, уповноваженим законами здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, у період та на території проведення антитерористичної операції тимчасово забороняється проведення планових та позапланових перевірок суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції, крім позапланових перевірок суб'єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику.
Суд зазначає, що у зв'язку з тим, що місто Ізюм відповідно до Розпорядження № 1275 віднесено до зони проведення антитерористичної операції всі планові та позапланові перевірки суб'єктів господарювання розташованих на території міста заборонені діючим законодавством.
Крім того, Департаментом не надано належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів в розумінні приписів ст. ст. 73-76 КАСУ, що Управління відноситься до суб'єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності, які віднесені до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику.
Таким чином, суд дійшов висновку, що Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області не мав права видавати наказ № 110-П від 11 вересня 2017 року «Про проведення позапланової перевірки».
Посилання відповідача на наказ Антитерористичного центру при Службі безпеки України від 07.10.2014 № 33/6/а, яким визначено райони проведення антитерористичної операції та терміни їх проведення «Харківська область - з 07 квітня 2014 року до 14 вересня 2014 року» судом не приймається до уваги, оскільки розпорядження Кабінету Міністрів України № 1275-р від 02 грудня 2015 року "Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, та визнання такими, що втратили чинність деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України" м. Ізюм та Ізюмський район віднесені до території проведення антитерористичної операції прийнято у 2015 році та є чинним на момент винесення спірного наказу від 11.09.2017 р. № 110-П.
За частинами першою - другою статті 15 Закону України від 17 березня 2011 року N 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр.
Накази міністерства, видані в межах його повноважень, є обов'язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами.
Досліджуючи зазначений наказ Антитерористичного центру при Службі безпеки України від 07.10.2014 № 33/6/а судом встановлено, що він не зареєстрований у Міністерстві юстиції України.
Відповідно до частини третьої статті 117 Конституції України нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, установленому законом.
Пунктом 1 Указу Президента України від 03.10.1992 р. № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (із змінами і доповненнями) (далі Указ - №493) установлено, що з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.
Пунктом 2 Указу № 493 державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю здійснює Міністерство юстиції України.
Принципи, окреслені Конституцією та Указом Президента, знайшли розвиток і відображення в рішеннях Кабінету Міністрів України та наказах Міністерства юстиції України.
Згідно із п. 6 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 (із змінами і доповненнями) та відповідно до п. 2 Указу Президента України від 03.10.1992 № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (із змінами і доповненнями), державну реєстрацію здійснюють:
- нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади - Мін'юст;
- нормативно-правових актів міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим та територіальних органів центральних органів виконавчої влади в Автономній Республіці Крим - Головне територіальне управління юстиції Мін'юсту в Автономній Республіці Крим;
- нормативно-правових актів обласних, Київської та Севастопольської міських, районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх структурних підрозділів, територіальних органів центральних органів виконавчої влади - головні територіальні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.
Якщо дія нормативно-правового акта поширюється на території інших адміністративно-територіальних одиниць, він реєструється в управлінні юстиції за місцем перебування органу, що видав нормативно-правовий акт.
Відповідно до п. 4 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою КМУ від 02.07.2014 року № 228 Мін'юст відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, здійснює державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації.
Критерієм чинності таких актів та їх застосування є державна реєстрація нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та занесення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, який запроваджений згідно з Указом Президента України від 27.06.96 № 468. Державна реєстрація полягає у тому, що такі нормативно-правові акти проходять правову експертизу на відповідність Конституції України, законам України та іншим актам законодавства.
Положенням установлено, що державній реєстрації в Мін'юсті підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше правових норм.
Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
"На підставі" означає, що суб'єкт владних повноважень, крім того, що має бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України, зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.
"У межах повноважень" означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх. Під встановленими законом повноваженнями прийнято розуміти як ті, на наявність яких прямо вказує закон - так звані "прямі повноваження", так і повноваження, які прямо законом не передбачені, але безпосередньо випливають із положень закону і є необхідними для реалізації суб'єктом владних повноважень своїх функцій (завдань) так звані "похідні повноваження".
"У спосіб" означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.
Частиною 2 ст. 2 КАСУ встановлено критерії, яким мають відповідати як вчинені суб'єктом владних повноважень дії та бездіяльність, так і прийняті рішення, а саме у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Розглянувши зазначений спір по суті суд вказує не відповідність оскарженого рішення відповідача критеріям, встановлених ч. 2 ст. 2 КАСУ.
Відповідно до частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Статтею 90 КАС України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні (ч. 1 ст.); жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили (ч. 2 ст. 90); суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності (ч. 3 ст. 90).
Отже, враховуючи наведене, суд приходить до висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими, а оскаржуваний наказ був прийнятий всупереч приписів чинного законодавства України, а відтак є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, а отже суд дійшов висновку про задоволення позовних вимог.
Керуючись ст. ст. 14, 22, 194, 243, 246, 249, 250, 255, 295 КАС України, суд, -
Адміністративний позов Управління житлово-комунального господарства Ізюмської міської ради до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області про визнання протиправним та скасування наказу (розпорядження) - задовольнити в повному обсязі.
Скасувати наказ Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області № 110-П від 11 вересня 2017 року "Про проведення позапланової перевірки".
Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку, передбаченому п.п. 15.5. п. 15 ч. 1 Розділу VII Перехідних положень КАС України до Харківського апеляційного адміністративного суду через Харківський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів, з дня його проголошення .
В разі, якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення суду не були вручені у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження рішення суду - якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Повне рішення суду складено 26.12.2017 року.
Суддя Бадюков Ю.В.