Справа № 127/16433/17
18 грудня 2017 року
м. Вінниця
Постановою ОСОБА_1 апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року залишено без змін ухвалу Вінницького міського суду Вінницької області від 30 жовтня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_1, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10 до ОСОБА_1 міської ради, виконавчого комітету ОСОБА_1 міської ради, Департаменту комунального господарства та благоустрою ОСОБА_1 міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - селищна сільська рада Тиврівського району Вінницької області, про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету ОСОБА_1 міської ради від 06.10.2016 року №2320 та рішення ОСОБА_1 міської ради від 30.09.2016 року №422.
Як встановлено судом з матеріалів справи, позивачі звернулися до Вінницького міського суду Вінницької області з адміністративним позовом до ОСОБА_1 міської ради, виконавчого комітету ОСОБА_1 міської ради, Департаменту комунального господарства та благоустрою ОСОБА_1 міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - селищна сільська рада Тиврівського району Вінницької області, про визнання протиправним і скасування рішення виконавчого комітету ОСОБА_1 міської ради від 06.10.2016 року №2320, яким надано Департаменту комунального господарства та благоустрою міської ради вихідні дані містобудівні умови та обмеження на проектування кладовища по вул. Сабарівське шосе, б/н в м. Вінниці; визнання протиправним і скасування рішення ОСОБА_1 міської ради від 30.09.2016 року №422 11 сесії 7 скликання в частині, яким затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки на вул. Сабарівське шосе, б/н у м. Вінниці, розроблений МКП “ОСОБА_1 муніципальний центр містобудування і архітектури” на замовлення Департаменту комунального господарства та благоустрою ОСОБА_1 міської ради та передано Департаменту комунального господарства та благоустрою ОСОБА_1 міської ради в постійне користування земельну ділянку площею 36 4731 га для будівництва та обслуговування будівель закладів комунального обслуговування за адресою: вул. Сабарівське шосе, б/н у м. Вінниці за рахунок земель комунальної власності.
Ухвалою Вінницького міського суду Вінницької області від 15 серпня 2017 року адміністративний позов залишено без розгляду.
Ухвалою ОСОБА_1 апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року скасовано ухвалу Вінницького міського суду Вінницької області від 15 серпня 2017 року в частині залишення без розгляду адміністративного позову про визнання протиправним та скасування рішення ОСОБА_1 міської ради №422 від 30.09.2016 року та справу, в цій частині, направлено до Вінницького міського суду Вінницької області для продовження розгляду. В іншій частині ухвалу Вінницького міського суду Вінницької області від 15 серпня 2017 року залишено без змін.
Ухвалою Вінницького міського суду Вінницької області від 30 жовтня 2017 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі з підстав порушення правил юрисдикції розгляду спору та відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_2 про забезпечення адміністративного позову. Не погодившись з прийнятим рішенням, ОСОБА_10 оскаржила його в апеляційному порядку. За результатами розгляду апеляційної скарги ухвалу суду першої інстанції залишено без змін.
Вважаю за необхідне висловити окрему думку щодо прийнятого рішення.
Згідно з частиною п'ятою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, що діяла на час постановлення ухвали Вінницького міського суду Вінницької області від 30 жовтня 2017 року, провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, що діяла на час постановлення ухвали Вінницького міського суду Вінницької області від 30 жовтня 2017 року, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, що діяла на час постановлення ухвали Вінницького міського суду Вінницької області від 30 жовтня 2017 року). Винятки встановлені частиною третьою статті 17 цього Кодексу.
Положеннями статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, що діяла на час постановлення ухвали Вінницького міського суду Вінницької області від 30 жовтня 2017 року, встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у звязку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у звязку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Пунктом першим частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, що діяла на час постановлення ухвали Вінницького міського суду Вінницької області від 30 жовтня 2017 року, визначено, що справа адміністративної юрисдикції це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Таким чином, юрисдикція адміністративних судів визначається за: суб'єктом правовідносин (обов'язковим їх учасником є суб'єкт владних повноважень); змістом правовідносин (це відносини, що виникають у зв'язку із здійсненням владних управлінських функцій, а також у зв'язку з формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму).
Відповідно до пункту сьомого частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, що діяла на час постановлення ухвали Вінницького міського суду Вінницької області від 30 жовтня 2017 року, суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Позивачі оскаржують рішення ОСОБА_1 міської ради від 30.09.2016 року №422 11 сесії 7 скликання в частині, яким затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки на вул. Сабарівське шосе, б/н у м. Вінниці, розроблений МКП “ОСОБА_1 муніципальний центр містобудування і архітектури” на замовлення Департаменту комунального господарства та благоустрою ОСОБА_1 міської ради та передано Департаменту комунального господарства та благоустрою ОСОБА_1 міської ради в постійне користування земельну ділянку площею 36 4731 га для будівництва та обслуговування будівель закладів комунального обслуговування за адресою: вул. Сабарівське шосе, б/н у м. Вінниці за рахунок земель комунальної власності.
ОСОБА_1 міська рада в розумінні Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є органом місцевого самоврядування.
Згідно з висновками Рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2010 р. №10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів а, б, в, г ст. 112 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України положення пункту 1 частини першої ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на спори фізичних чи юридичних осіб із субєктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
Аналогічні висновки містяться і в п.12 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року №8 "Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів", - з аналізу норм статті 26 Закону № 280/97-ВР, статті 6 Закону України від 9 квітня 1999 року № 586-ХІУ "Про місцеві державні адміністрації", частини першої статті 116 Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року № 2768- 111 випливає, що управління та розпорядження державним і комунальним майном є організаційно-правовою діяльністю суб'єктів владних повноважень - органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які здійснюють її шляхом прийняття актів з дотри.манням встановленої процедури. Відповідно до положень статей 13, 14 Конституції України, статей 177, 181, 324, глави 30 Цивільного кодексу України від 16 січня 2003 року №435-IV, статті 148 Господарського кодексу України від 16 січня 2003 року № 436-IV власниками землі є держава, ОСОБА_11 Крим та територіальні громади. Конституційний Суд України в Рішенні від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що органи місцевого самоврядування у земельних відносинах з громадянами та юридичними особами, в тому числі щодо вирішення питань розпорядження, передачі у власність, у користування земельних ділянок, а також їх вилучення, виступають виключно як суб'єкти владних повноважень. Земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності, належать до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у галузі земельних відносин визначені ст.12 Земельного кодексу України. Так, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Відповідно до абзацу першого пункту 1.1 статті 1 Порядку утримання кладовищ та інших місць поховань, затвердженого Наказом Держжитлокомунгоспу України 19.11.2003 року № 193, для розміщення місця поховання спеціалізованому комунальному підприємству, установі, організації в постійне користування відповідно до вимог земельного законодавства та гігієнічних вимог щодо облаштування і утримання кладовищ у населених пунктах України (ДСанПіН 2.2.2.028.99) надається земельна ділянка. Наявність місця поховання передбачається проектом планування та забудови населеного пункту з урахуванням подальшого розширення його території.
Згідно з пунктом "а" частини четвертої статті 83 Земельного кодексу України до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема, землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо).
Таким чином, встановлений чинним законодавством України порядок передачі у постійне користування земельної ділянки для розміщення кладовища із земель комунальної власності має наслідком віднесення такої земельної ділянки до земель загального користування і є публічно-правовим. Крім того, така передача відбувається в межах компетенції та на виконання відповідних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень щодо забезпечення потреб громади в облаштуванні місць для поховання.
Відповідно до статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Згідно з пунктом 31 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання про прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення.
З матеріалів справи встановлено, що рішенням ОСОБА_1 міської ради від 30.09.2016 року №422 11 сесії 7 скликання в частині, зокрема, передано Департаменту комунального господарства та благоустрою ОСОБА_1 міської ради в постійне користування земельну ділянку площею 36 4731 га для будівництва та обслуговування будівель закладів комунального обслуговування за адресою: вул. Сабарівське шосе, б/н у м. Вінниці за рахунок земель комунальної власності. Вказана вище земельна ділянка знаходиться у комунальній власності та передана у постійне користування підрозділу виконавчого органу ОСОБА_1 міської ради.
Таким чином, з передачею земельної ділянки у постійне користування Департаменту комунального господарства та благоустрою ОСОБА_1 міської ради ОСОБА_1 міська рада фактично передала окремі повноваження з управління вказаною вище земельною ділянкою відповідно до пункту 31 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Згідно з частиною другою сатті 161 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, що діяла на час постановлення ухвали Вінницького міського суду Вінницької області від 30 жовтня 2017 року, при виборі і застосуванні правової норми до спірних правовідносин суд враховує висновки Верховного Суду України, викладені у постановах, прийнятих за результатами розгляду заяв про перегляд судового рішення з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.
Відповідно до абзацу другого частини першої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, що діяла на час постановлення ухвали Вінницького міського суду Вінницької області від 30 жовтня 2017 року, висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.
В обґрунтування висновку про розгляд даного спору в порядку цивільного судочинства суд першої інстанції посилається на правові позиції, висловлені в рішеннях Верховного Суду України від 4 листопада 2015 року та 9 лютого 2016 року (в справах №№ 21-3296а15 та 21-5465а15).
Так, у заначених вище рішеннях колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про те, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про надання у власність земельної ділянки (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання цього права власності має вирішуватися у порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
Зважаючи на те, що в межах предмету позову даної справи відсутній спір про право власності на земельну ділянку, то застосування судом першої інстанції висновків Верховного Суду України в справах №№ 21-3296а15 та 21-5465а15 є помилковим.
Водночас, вважаю, що оцінюючи доводи представників відповідача про те, що ухвалою ОСОБА_1 апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року, яка набрала законної сили, встановлено, що даний спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, необхідно врахувати наступне.
Згідно з пунктом першим частини першої статті 109 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, що діяла на час постановлення ухвали Вінницького міського суду Вінницької області від 30 жовтня 2017 року, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до частини першої статті 138 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, що діяла на час постановлення ухвали Вінницького міського суду Вінницької області від 30 жовтня 2017 року, предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи (причини пропущення строку для звернення до суду тощо) та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі.
Відповідно до частини першої статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, що діяла на час постановлення ухвали Вінницького міського суду Вінницької області від 30 жовтня 2017 року, обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.
Водночас, згідно з ухвалою ОСОБА_1 апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року суд апеляційної інстанції здійснював перегляд ухвали Вінницького міського суду Вінницької області від 15 серпня 2017 року про залишення позовної заяви без розгляду з підстав пропущення встановленого законодавством строку звернення до суду.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні Європейського суду з прав людини "Церква села Сосулівка проти України" від 28 лютого 2008 року (заява № 37878/02) зазначено, що для того, щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (див. рішення Bellet v. France від 4 грудня 1995 року). Суд зазначає, що заявник мав доступ до цих судів, проте жодний з них не розглянув по суті скарги заявника на неможливість користуватись церковною будівлею, оскільки вони вважали, що вони не мають юрисдикції розглядати такі питання, не дивлячись на те, що процедурні вимоги прийнятності було дотримано. Суд вважає, що така ситуація прирівнюється до відмови у здійсненні правосуддя, що порушує саму суть права заявника на доступ до суду, яка гарантується пунктом 1 статті 6 Конвенції. Відповідно мало місце порушення цього положення.
З урахуванням викладеного, а також предмету позову у справі, вважаю, що заявлені до відповідача позовні вимоги про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету ОСОБА_1 міської ради від 30.09.2016 року №422 "Про затвердження проектів землеустрою, передачу земельних ділянок в постійне користування, оренду, поновлення терміну дії договорів оренди" підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Суддя Сапальова Т.В.