Справа: № 826/13686/17 Головуючий у 1-й інстанції: Добрівська Н.А. Суддя-доповідач: Бєлова Л.В.
Іменем України
06 грудня 2017 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого: Бєлової Л.В.
суддів: Безименної Н.В., Кучми А.Ю.
за участю секретаря судового засідання: Прудиус І.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві апеляційну скаргу позивача - ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Центральної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови,
У жовтні 2017 року позивач, ОСОБА_2, звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом у якому просив визнати протиправною та скасувати постанову Центральної виборчої комісії №216 від 12 жовтня 2017 року «Про порядок призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних територіальних громад».
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2017 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із вказаною постановою суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій апелянт просить скасувати оскаржувану постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що постанова суду першої інстанції була прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, із неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.
Згідно з ст. 200 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Як вбачається з матеріалів справи, постановою Центральної виборчої комісії №216 від 12 жовтня 2017 року затверджено Порядок призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних об'єднаних територіальних громад та форму звернення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації щодо призначення Центральною виборчою комісією додаткових виборів депутатів сільської, селищної ради (сільських, селищних рад) від сільської, селищної територіальної громади (сільських, селищних територіальних громад), що добровільно приєдналася (приєдналися) до сільської, селищної об'єднаної територіальної громади.
Вважаючи зазначену постанову протиправною, позивач звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом.
Даючи правову оцінку вищевикладеним обставинам справи, колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції правильно виходив з такого.
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», Комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених законами України.
Комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України (частина перша статті 2, пункти 1 - 4 статті 17 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»).
До передбачених ст. 21 вказаного Закону повноважень Комісії щодо організації підготовки і проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів віднесено здійснення контролю за організацією підготовки і проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів; здійснення контролю за дотриманням виборчого законодавства України, забезпечення його однакового застосування на всій території України під час підготовки і проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів.
Згідно із ч. 1 ст. 13 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», рішення Комісії, прийняте в межах її повноважень, є обов'язковим для виконання всіма суб'єктами відповідного виборчого процесу чи процесу референдуму, в тому числі відповідними виборчими комісіями і комісіями з референдумів нижчого рівня, а також органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності та громадянами України.
Відповідно до ч. 2 ст. 16 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», Комісія у разі необхідності може за власною ініціативою розглянути та прийняти у встановленому цим Законом порядку рішення стосовно надання виборчим комісіям, комісіям з референдумів роз'яснень і рекомендацій щодо застосування законодавства України про вибори та референдуми.
Сторонами не заперечується, що предметом спору у даній справі є нормативно-правовий акт Центральної виборчої комісії, що підлягає застосуванню у відповідному виборчому процесі та поширюється на невизначене коло осіб, які є суб'єктами у цьому процесі.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень урегульовані ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України, а особливості провадження у справах щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій ст. 172 цього Кодексу.
Колегія суддів вважає, якщо в процесі розгляду будь-якої адміністративної справи виникне питання щодо законності нормативно-правового акта чи відповідності його актам вищої юридичної сили, то це питання вирішується за встановленими ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України правилами.
Зокрема, відповідно до ч. 2 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Що стосується права оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій, то відповідно до частини першої статті 172 Кодексу адміністративного судочинтва України таке право мають суб'єкти відповідного виборчого процесу (крім виборчої комісії).
Спеціальним законом, який регламентує порядок підготовки та проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів та старост, є Закон України «Про місцеві вибори».
Зокрема, суб'єктами виборчого процесу згідно із ч. 1 ст. 12 Закону України «Про місцеві вибори» на відповідних місцевих виборах є: 1) виборець; 2) Центральна виборча комісія; 3) виборчі комісії, сформовані (утворені) відповідно до цього Закону або інших законів України, які уповноважені забезпечувати організацію та проведення відповідних місцевих виборів; 4) кандидати в депутати, кандидати на посади сільського, селищного, міського голови, старости; 5) місцева організація партії, яка висунула кандидата (кандидатів) для участі у відповідних місцевих виборах; 6) офіційний спостерігач від кандидата, від місцевої організації партії - суб'єкта відповідного виборчого процесу, від громадської організації, зареєстрований у порядку, встановленому цим Законом.
Таким чином, нормативний акт Центральної виборчої комісії може бути оскаржений суб'єктами виборчого процесу зазначеними у п. 4, 5, 6 ч. 1 ст. 12 Закону України «Про місцеві вибори».
Натомість, позивачем у справі що розглядається є народний депутат України Корнацький Аркадій Олександрович, який не визначений суб'єктом виборчого процесу відповідно до положень п. 4, 5, 6 ч. 1 ст. 12 Закону України «Про місцеві вибори».
Згідно з ч. 1 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Право на захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.
Так, відсутність у будь-кого, в тому числі і позивача, прав чи обов'язків у зв'язку із оскаржуваними рішеннями не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
Таким чином, звернення до адміністративного суду є способом захисту порушених прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних відносинах.
Як вбачається з тексту оскаржуваної постанови Центральної виборчої комісії, остання прийнята з метою забезпечення однакового застосування законодавства України про місцеві вибори та належної організації підготовки додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних об'єднаних територіальних громад, у частині їх призначення, відповідно до ст.. 81, 82, ч. 4 ст. 9, ст.. 11 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», ч. 6 ст. 14, ч. 4, 6, 8 ст. 15, п. 1, 12, 4, 8 ч. 1 ст. 24 Закону України «Про місцеві вибори».
Порядком призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних об'єднаних територіальних громад визначається процедура призначення Центральною виборчою комісією додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних об'єднаних територіальних громад у порядку, визначеному Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», за результатами розгляду звернень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій щодо призначення таких виборів (далі відповідно - додаткові вибори депутатів, звернення).
У силу вимог ст.. 1 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», Центральна виборча комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України, цього та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених цим та іншими законами України.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України.
Згідно з п. 2 ч. 2 ст. 16 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», за результатами узагальнення практики застосування законодавства України про вибори і референдуми та практики проведення виборів і референдумів в Україні, а також у разі необхідності може за власною ініціативою розглянути та прийняти у встановленому цим Законом порядку рішення стосовно організації підготовки та проведення виборів і референдумів.
За змістом положень ч. 9 ст. 82 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», додаткові вибори депутатів сільських, селищних рад від територіальної громади, що приєдналася призначаються Центральною виборчою комісією за зверненням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації.
Таким чином, врегулювання певних питань, що відносяться до компетенції Центральної виборчої комісії, щодо порядку призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних об'єднаних територіальних громад, не суперечить вимогам чинного законодавства України.
А тому оскаржувана постанова прийнята Центральною виборчою комісією у межах її повноважень, що визначені положеннями Закону України «Про Центральну виборчу комісію» та Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».
Так, у п. 3-5 Порядку, затвердженого оскаржуваною постановою, крім іншого зазначено таке: «За змістом частини шостої статті 14 Закону України «Про місцеві вибори» додаткові вибори депутатів призначаються ЦВК у порядку, визначеному законом; відповідно до ч.9 ст.82 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» додаткові вибори депутатів призначаються ЦВК за відповідними зверненнями Ради міністрів АРК, обласних державних адміністрацій щодо призначення додаткових виборів депутатів.».
Додатком 2 до Порядку закріплено форму звернення, що вноситься до Центральної виборчої комісії, Порядком встановлено перелік документів, що має додаватись до звернення, порядок його внесення.
Тобто, нормами Порядку встановлено саме процедуру звернення до Центральної виборчої комісії та розгляд останньою питання про призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних об'єднаних територіальних громад.
Колегія суддів вважає, що зазначене повністю узгоджується з вимогами п. 20 ч. 1 ст. 92 Конституції України відповідно до якого виключно законами України визначаються організація і порядок проведення виборів і референдумів.
Тобто, у силу положень Закону України «Про Центральну виборчу комісію» та Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» Центральна виборча комісія наділена повноваженнями щодо врегулювання окремих питань призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних об'єднаних територіальних громад.
Крім зазначеного, пп. 6 і 7 п. 7 Порядку закріплено, що Центральна виборча комісія встановлює відсутність правових підстав для призначення додаткових виборів депутатів та у зв'язку із цим приймає рішення про повернення звернення разом з усіма документами Раді міністрів АРК, обласній державній адміністрації у разі: - добровільного приєднання сільської, селищної територіальної громади (сільських, селищних територіальних громад) до сільської, селищної об'єднаної територіальної громади, яка відповідно до частини четвертої статті 9 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» станом на момент розгляду звернення щодо призначення додаткових виборів депутатів не визнана спроможною згідно з актом Кабінету Міністрів України (п.п.6); - добровільного приєднання сільської, селищної територіальної громади (сільських, селищних територіальних громад) до сільської, селищної об'єднаної територіальної громади, у складі якої згідно з перспективним планом формування територій громад АРК, області, затвердженим актом Кабінету Міністрів України, станом на момент розгляду звернення щодо призначення додаткових виборів депутатів відсутні відомості про її (їх) належність до цієї сільської, селищної об'єднаної територіальної громади (п.п.7).
Так, буквальне тлумачення зазначених положень дає підстави для висновку про те, що Центральною виборчою комісією врегульовано питання повернення звернення разом з усіма документами Раді міністрів АРК, обласній державній адміністрації. Натомість, про відмову у проведенні виборів в оскаржуваній постанові не йдеться. А тому, доводи апелянта щодо протиправності оскаржуваного рішення відповідача у цій частині, судом апеляційної інстанції відхиляються.
Суд звертає увагу на те, що оскаржувана постанова Центральної виборчої комісії прийнята і відповідно до ст.. 81, 82, ч. 4 ст. 9, ст.. 11 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».
Відповідно до ст.. 1 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», цей Закон регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад.
Так, зазначеним Законом України визначено умови, порядок, наслідки добровільного об'єднання територіальних громад, приєднання до об'єднаних територіальних громад.
Натомість, оскаржуваною постановою Центральної виборчої комісії встановлено виключно процедуру звернення до Центральної виборчої комісії та розгляд питання про призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних об'єднаних територіальних громад.
Тобто, доводи апелянта про те, що постановою Центральною виборчої комісії визначено можливість проведення виборів, які не передбачені нормами Конституції України та законами України, не відповідає обставинам справи.
Отже, суд апеляційної інстанції вважає обґрунтованим твердження суду першої інстанції про відсутність ознак протиправності у постанові Центральної виборчої комісії №216 від 12 жовтня 2017 року «Про порядок призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних територіальних громад».
Згідно з ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Враховуючи викладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_2 до Центральної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови.
Приписами ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, яке ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Відповідно до статті 200 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Колегія суддів дійшла висновку, що постанова суду першої інстанції ухвалена з дотриманням норм процесуального та матеріального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції, у зв'язку з чим підстав для скасування постанови суду першої інстанції не вбачається.
На підставі викладеного, враховуючи, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, керуючись ст. ст. 160, 198, 200, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2017 року - залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2017 року - залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів, відповідно до вимог ст. 212 КАС України, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Повний текст виготовлено 07.12.2017
Головуючий суддя Л.В.Бєлова
Судді Н.В. Безименна,
А.Ю Кучма