Справа: № 826/10477/16 Головуючий у 1-й інстанції: Аблов Є.В. Суддя-доповідач: Земляна Г.В.
Іменем України
05 грудня 2017 року м. Київ
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого - судді Земляної Г.В.
суддів Ісаєнко Ю.А., Сорочко Є.О.
за участю секретаря Данилюк Л.О.
розглянувши у відкритому судовому апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «СПР-ГРУП» на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 вересня 2017 року у справі за адміністративним позовом Східного офісу Держаудитслужби (Державна фінансова інспекція у Донецькій області) до Товариства з обмеженою відповідальністю «СПР-ГРУП», за участю третьої особи: Управління житлово-комунального господарства Слов'янської міської ради про стягнення коштів,
Позивач, Державна фінансова інспекція у Донецькій області (реорганізована відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №266 від 06.04.2016 у Східний офіс Держаудитслужби) звернулась до суду з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "СПР-ГРУП", за участю третьої особи: Управління житлово-комунального господарства Слов'янської міської ради про стягнення в дохід Слов'янської міської ради суму 295718,40 грн.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 вересня 2017 року позов задоволено. Стягнуто з Товариства з обмеженою відповідальністю «СПР-Груп» в дохід Державного бюджету України 295 718,40 грн.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а постанова суду скасуванню, з наступних підстав.
Згідно зі п.4 ч.1 ст. 198, ст. 203 Кодексу адміністративного судочинства України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує та закриває провадження у справі, якщо визнає, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до ч. 1 статі 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, позов ґрунтується на тому, що Товариством з обмеженою відповідальністю «СПР-Груп» завдано державі збитки у розмірі 295 718, 40 грн. Вказані обставини встановлені за наслідком проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Управління житлово-комунального господарства Слов'янської міської ради за період з 01.07.2012 по 31.10.2015, яку проведено з 28.09.2015 по 21.12.2015.
Під час перевірки були досліджені правовідносини між третьою особою та TOB «СПР-Груп» з питань виконання будівельних робіт.
Перевіркою актів приймання виконаних робіт ф.КБ-2в між Управлінням житлово-комунального господарства Слов'янської міської ради та TOB «СПР-Груп», встановлено, що згідно з актом №1 приймання виконаних будівельних робіт (ф.КБ-2в) за грудень 2013 підрядником TOB «СПР-Груп» виконано роботи з протипожежного призначення, а саме: «Нанесення механізованим способом в 2 шари покриття з вогнезахисного матеріалу «Ендотерм» на горизонтальні і вертикальні поверхні металевих конструкцій /про роботі з риштувань, підвісних помостів, колисок на висоті більше 4м/» (поз. 14,15), на суму 246432, 00грн. (без ПДВ) (в т.ч. вартість 26441,00 грн., вартість вогнезахисного матеріалу 219991,00 грн.).
Акт приймання виконаних робіт підписали з боку замовника - колишній директор Управління житлово-комунального господарства Шилов О.Д., збоку генпідрядника - директор TOB «СПР-ГРУП» Харів P.P., з боку організації, що здійснює технічний нагляд - директор TOB «МКС+».
Для перевірки пред'явлено проектну документацію та позитивний Експертний звіт №00-2169-12/13 від 13.11.2012 з додатком щодо розгляду проектної документації по проекту «Реконструкції системи водопостачання із втіленням сучасних технологій очистки води м. Слов'янськ». Проектна документація розроблена TOB «СПР-Груп», замовником є Управління житлово-комунального господарства Слов'янської міської ради.
Експертний звіт складено ДП «Укрдержбудекспетиза» м. Київ, який містить інформацію про те, що проектна документація розроблена з дотриманням вимог до пожежної безпеки.
З метою усунення під час ревізії порушень позивачем листом від 13.01.2016 №05-06-10-14/252 направлено Управлінню житлово-комунального господарства Слов'янської міської ради вимогу про усунення порушень.
Вважаючи, що Товариством з обмеженою відповідальністю «СПР-Груп» внаслідок завищення вартості виконаних робіт чим нанесені збитки державному бюджету, Державна фінансова інспекція в Донецькій області звернулась до суду в з адміністративним позовом в порядку КАС України.
Розглядаючи справу по суті та задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
На думку колегії суддів, такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права з огляду на нижченаведене.
Частинами першою та другою статті 55 Конституції України передбачено, що рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у справі «Zand v. Austria» у рішенні від 12 жовтня 1978 року вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.
Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011, визначено, що Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об'єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах (пункт 7 Положення).
Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція має право в установленому порядку, зокрема: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 15); у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 18); при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (підпункт 21).
Положенням установлено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб і, у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, має право звернутися до суду в інтересах держави.
Зазначені норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» , якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, пунктом 7 передбачено право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Згідно з пунктом 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 цієї норми - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Постановою Кабінету Міністрів України №266 від 06.04.2016 було вирішено питання щодо реорганізації територіальних органів Державної фінансової інспекції шляхом утворення територіальних органів Державної аудиторської служби. Водночас визначено, що органи Державної аудиторської служби є правонаступниками територіальних органів Державної фінансової інспекції.
Таким чином, орган державного фінансового контролю, в особі Державної аудиторської служби, здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Отже, відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю проводиться у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
У цій справі, позов заявлено не до підконтрольної установи, а до юридичної особи з якою сільська рада уклала цивільно-правову угоду (договір №28/12-01/148) про закупку робіт за державні кошти.
При цьому, як вбачається з системного аналізу наведених норм чинного законодавства, Інспекція не наділена повноваженнями для звернення до суду з позовом до непідконтрольних їй установ, тобто до третіх осіб про стягнення коштів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Спір у справі, що розглядається, стосується стягнення коштів за договором про закупку робіт зокрема згідно з актом приймання виконаних робіт відповідач не в повному обсязі виконав вимоги договору виконання будівельних робіт, тобто цивільного права, а отже, зазначену справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України справа №813/4972/13-а4 від 26 жовтня 2016 року.
Так, у вищезазначеній поставі, Верховний Суд України вказав, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення, на підставі якого виникають цивільні права та обов'язки особи та такі права підтверджуються чи оформленні відповідним правовстановлюючим документом, подальше оспорювання іншою особою правомірності набуття фізичною чи юридичною особою права має вирішуватись у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
Крім того, Верховний Суду України також вказує на ту обставину, що правовідносини, які виникли у зв'язку із реалізацією певними суб'єктами права власності на майно мають бути розглянуті у порядку цивільної (господарської) юрисдикції
Відповідно до статті 244-2 КАС України рішення Верховного Суду України, прийняте за результатами розгляду заяви про перегляд судового рішення з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України. Суди зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду України.
Беручи до уваги те, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі і обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного та господарського судочинства, який полягає у змагальності сторін, суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом».
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо її не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Таким чином, якщо провадження за позовною заявою, яку не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, було помилково відкрито, суд закриває провадження у справі.
Роз'яснити Східному офісу Держаудитслужби (Державна фінансова інспекція у Донецькій області), що розгляд справи має здійснюватись судом в порядку цивільного (господарського) судочинства.
Враховуючи викладені положення Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а постанова суду скасуванню з закриттям провадження по справі.
Відповідно до ст. 203 КАСУ за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати її, а провадження по справі закрити.
Керуючись ст.ст. 157, 196, 198, 203, 205, 206, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, судова колегія,
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «СПР-ГРУП» - задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 вересня 2017 року - скасувати.
Провадження по справі за позовом Східного офісу Держаудитслужби (Державна фінансова інспекція у Донецькій області) до Товариства з обмеженою відповідальністю «СПР-ГРУП», за участю третьої особи: Управління житлово-комунального господарства Слов'янської міської ради про стягнення коштів - закрити.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів із дня складання у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги до Вищого адміністративного суду України у порядку ст.212 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя: Г.В. Земляна
Судді: Ю.А. Ісаєнко
Є.О. Сорочко
Повний текст ухвали виготовлено 06 грудня 2017 року.