10002, м-н Путятинський, 3/65, телефон/факс: (0412) 481-604, 481-637 e-mail: inbox@apladm.zt.court.gov.ua
Головуючий у 1-й інстанції: Олійник П.В.
Суддя-доповідач:Кузьменко Л.В.
іменем України
"15" листопада 2017 р. Справа № 564/2078/16-а
Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді Кузьменко Л.В.
суддів: Іваненко Т.В.
Франовської К.С.,
за участю секретаря судового засідання Нероди І.В.,
позивачів та представника відповідача,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3, ОСОБА_4 на постанову Костопільського районного суду Рівненської області від "19" липня 2017 р. у справі за позовом ОСОБА_4, ОСОБА_3 до Дюксинської сільської ради, Органу місцевого самоврядування Деражненської об'єднаної територіальної громади Деражненської сільської ради про визнання нечинним рішення ,
У листопаді 2016 року ОСОБА_4, ОСОБА_3 звернулися до суду з позовом до Дюксинської сільської ради, в якому просили визнати незаконним та скасувати рішення Дюксинської сільської ради №134 від 26 серпня 2016 року "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та стягнути з відповідача понесені судові витрати та витрати на правову допомогу.
На обґрунтування позовних вимог зазначали, що при прийнятті даного рішення сільською радою не дотримано вимог ст.6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", оскільки сільська рада не провела громадське обговорення щодо можливості добровільного об'єднання територіальних громад, а позивачі як члени територіальної громади, були позбавлені права приймати участь в обговоренні питання про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад.
Постановою Костопільського районного суду Рівненської області від 19.07.2017 у задоволенні позову ОСОБА_4, ОСОБА_3 до Дюксинської сільської ради, органу місцевого самоврядування Деражненської об'єднаної територіальної громади Деражненської сільської ради про визнання нечинним рішення Дюксинської сільської ради відмовлено.
Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції, позивачі подали апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просять її скасувати та постановити нову, якою позов задовольнити.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивачів та представника відповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, прийшла до висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції дійшов висновку, що при прийнятті рішення від 26.08.2016 року №134 Дюксинська сільська рада діяла у спосіб та у межах повноважень, визначених Законами України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та "Про місцеве самоврядування в Україні".
Колегія суддів погоджується з вказаним висновком виходячи з такого.
Відповідно до ст.140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.
Відносини, що виникають у процесі добровільного об"єднання територіальних громад сіл, селищ, місті регулює Закон України "Про добровільне об"єднання територіальних громад".
Відповідно до приписів вказаного Закону добровільне об"єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.
Відповідно до ст.5 Закону України "Про добровільне об"єднання територіальних громад" ініціаторами добровільного об"єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
Пропозиція щодо ініціювання добровільного об"єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити:
1) перелік територіальних громад, що об"єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;
2) визначення адміністративного центру об"єднаної територіальної громади та її найменування.
Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об"єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об"єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
Статтею 6 зазначеного Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об"єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об"єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об"єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об"єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні такої згоди.
Судами встановлено, що 14.07.2015 р. Деражненською сільською радою прийнято рішення №588 "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад" згідно якого було дано згоду на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Деражненської, Дюксинської, Постійненської, Звіздівкої, Злазненської, Головинської сільських рад Костопільського району та Жобринської сільської ради Рівненського району в Деражненську об'єднану територіальну громаду з центром в с.Деражне.
Листом в.о. сільського голови Деражненської сільської ради № 394/02-16 від 14.07.2015 р. сільським головам, в тому числі і Дюксинському сільському голові було направлено пропозицію про добровільне об'єднання вищеназваних територіальних громад.
15 липня 2015 року розпорядженням сільського голови Дюксинської сільської ради №42-р ініційовано вивчення пропозиції про добровільне об'єднання територіальних громад та її громадського обговорення, яким передбачалося обговорення пропозиції про добровільне об'єднання.
04 вересня 2015 року розпорядженням в.о. сільського голови Деражненської сільської ради утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у складі представників Деражненської сільської ради Мисюк Л.К., Дюксинської сільської ради Романюка М.А. та Гладун Л.А, Постійненської сільської ради Жука М.У., Жук С.А. та депутатів Костопільської районної ради Потапчука Р.В., Пустовіта О.М.
8 липня 2016 року Дюксинською сільською радою було прийнято рішення №127 "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад", яким було вирішено об'єднатися з територіальними громадами сіл Деражне, Бичаль Деражненської сільської ради та сіл Постійне, Ганнівка, Перелисянка Постійненської сільської ради в об'єднану територіальну громаду з центром в с. Деражне. За прийняття цього рішення проголосувало 9 депутатів з 10 присутніх на сесії (4 депутатів було відсутні).
11 серпня 2016 року розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації №475 "Про затвердження висновків щодо відповідності проектів рішень Деражненської, Дюксинської, Постійненської сільських рад Костопільського району "Про добровільне об'єднання територіальних громад" Конституції та законам України" було прийнято узагальнений висновок, що проект рішення Дюксинської сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад" відповідає Конституції та законам України.
26 серпня 2016 року Дюксинською сільською радою було прийнято рішення №134 "Про добровільне об'єднання територіальних громад", згідно якого було вирішено об'єднатися з територіальними громадами сіл Деражне, Бичаль Деражненської сільської ради та сіл Постійне, Ганнівка, Перелисянка Постійненської сільської ради в Деражненську об'єднану територіальну громаду з центром в с.Деражне. За прийняття цього рішення проголосувало 10 депутатів з 12 присутніх на сесії (2 депутатів на сесії відсутні).
Ухвалення вказаних рішень узгоджується з приписами ст.7 Закону "Про добровільне об"єднання територіальних громад".
До початку роботи сесії Дюксинської сільської ради 26 серпня 2016 року до сільської ради надійшло звернення жителів сільської ради про припинення приєднання Дюксинської сільської ради до територіальних громад Деражненської і Постійненської сільських рад в зв'язку з недостатньою інформованістю про формат і наслідки об'єднання.
Суд першої інстанції, проаналізувавши приписи Закону України "Про добровільне об"єднання територіальних громад" та обставини, на які покликались позивачі, дійшов обґрунтованого висновку, що нормами Закону не передбачено конкретних форм проведення громадського обговорення щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
З матеріалів справи вбачається, що Дюксинською сільською радою не приймалося спеціального рішення про порядок проведення громадських обговорень, а тому будь-який захід проведений посадовими особами сільської ради, депутатами та членами виконкому сільської ради, на якому обговорювалося питання про об'єднання територіальних громад може свідчити про проведення громадського обговорення. Суд першої інстанції правильно вказав на довільне трактування позивачами заходів щодо громадського обговорення з приводу добровільного об'єднання територіальних громад з урахуванням лише назви таких заходів без урахування суті проведених обговорень та їх змісту.
Встановлено, що громадські обговорення щодо майбутнього об'єднання територіальних громад проводилися під час зборів в сільській раді, сходок громадян, особистих бесід депутатів сільської, що є формою громадських обговорень у розумінні Закону України "Про добровільне об єднання територіальних громад". Самі позивачі також неодноразово зверталися до сільського голови та депутатів Дюксинської сільської ради з приводу неприйнятності об'єднання територіальних громад з центром у с.Деражне, можливості залишення Дюксинської сільської ради як самостійної територіальної громади, що достовірно вказує на те, що питання об'єднання територіальних громад активно оговорювалося серед мешканців Дюксинської сільської ради, і останні висловлювали різні позиції щодо такого об'єднання. Звернення жителів від 26 серпня 2016 року до сільської ради про припинення приєднання Дюксинської сільської ради до територіальних громад Деражненської і Постійненської сільських рад також свідчить про те, що питання об'єднання громад обговорювалося серед жителів сільської ради.
За приписами Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та "Про місцеве самоврядування в Україні" повноваження про прийняття рішення щодо об'єднання територіальних громад та інші питання майбутнього об'єднання належать виключено до компетенції сільської, селищної, міської рад. Громадські обговорення є з"ясування волі громадян тієї чи іншої територіальної громади та їх ставлення до майбутнього об'єднання.
Колегія суддів також звертає увагу на те, що згідно ч.3 статті 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" передбачено, що схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ОСОБА_11 міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації (частина четверта статті 7 зазначеного Закону).
Відповідно до роз"яснень, викладених у листі Міністрества регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 01.09.2016 року №7/13-10903 об"єднана територіальна громада вважається утвореною відповідно до Закону з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об"єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об"єднання територіальних громад на місцевому референдумі за умови попередньо наданого обласною державною адміністрацією висновку щодо відповідності проекту такого рішення Конституції та законам України.
Такий висновок обласної державної адміністрації долучено до матеріалів справи (а.с.137). Позивачі його не оскаржують, відтак, рішення Дюксинської сільської ради №134 від 26 серпня 2016 року "Про добровільне об'єднання територіальних громад" завершує процес об"єднання територіальних громад.
Згідно з частиною восьмою статті 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об'єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою вказаної статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
Частиною шостою статті 14 Закону України "Про місцеві вибори" передбачено, що перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією в порядку, визначеному законом.
Центральна виборча комісія шляхом прийняття відповідного рішення оголошує про початок виборчого процесу перших виборів депутатів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови (частина сьома статті 15 вказаного Закону).
Таким чином, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією за відповідними зверненнями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, а призначення перших виборів є підставою для оголошення Комісією виборчого процесу таких виборів.
Відповідно до Постанови ЦВК від 07.10.2016 року №437 на 18 грудня 2016 року призначено перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів за переліками згідно з додатками. Додатком №15 затверджено перелік об"єднаних територіальних громад, утворених у межах Рівненської області, у яких призначаються вибори на 18 грудня 2016 року, серед яких Деражненська сільська рада (села Деражне, Бичаль), Дюксинська сільська рада (села Дюксин, Жильжа, Соломка, Суськ), Постійненська сільська рада (села Постійне, Ганнівка, Перелисянка).
В матеріалах справи наявні копії протоколів Деражненської сільської виборчої комісії про результати виборів депутатів Деражненської сільської територіальної об"єднаної громади (а.с.102-117). Відтак, процес об"єднання територіальних громад завершено.
Слід зазначити, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).
Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини першої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв'язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення).
Тобто, встановлення факту наявності порушення права, свободи чи інтересу особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов'язковим під час судового розгляду.
Таким чином, обов'язковою умовою для визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень є наявність факту порушення останнім прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів особи, яка звернулась за їх судовим захистом.
Відсутність порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову.
На переконання колегії суддів, жодна з обставин, на які покликались позивачі, не свідчать про порушення з боку відповідача права позивача на участь у місцевому самоврядуванні Дюксинської сільської громади, адже ініціатива про добровільне об'єднання територіальних громад сіл Деражне, Бичаль, Дюксин, Жильжа, Соломка, Суськ, Постійне, Ганнівка, Перелисянка у територіальну громаду з адміністративним центром у с.Деражне до відома населення доведена у визначений законом спосіб. Буд-яких перешкод для позивачів та інших членів громади взяти участь у громадських обговореннях з приводу економічної доцільності, необхідності, обґрунтованості такого об"єднання відповідач не чинив. Оскаржуване рішення відповідача не призвело до виникнення правових наслідків, які б свідчили про порушення прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів позивачів. Процес об"єднання територіальних громад завершено. При цьому, позивачі не були позбавлені права на участь у проведенні перших виборів депутатів сільської ради об'єднаної територіальної громади, призначених на 18.12.2016 року. А результати таких виборів свідчать про волевиявлення більшості мешканців територіальної громади.
У відповідності до вимог ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Ст. 200 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи і ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Із врахуванням викладеного колегія суддів вважає, що постанова суду першої інстанції є законною, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують і при ухваленні оскарженого судового рішення порушень норм матеріального та процесуального права ним допущено не було, тому відсутні підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції.
Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_3, ОСОБА_4 залишити без задоволення, постанову Костопільського районного суду Рівненської області від "19" липня 2017 р. без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання її в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя Л.В. Кузьменко
судді: Т.В. Іваненко
К.С. Франовська
Повний текст cудового рішення виготовлено "17" листопада 2017 р.