19 жовтня 2017 рокусправа № 804/3045/17
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Іванова С.М.
суддів: Панченко О.М. Чередниченка В.Є.
за участю секретаря судового засідання: Яковенко О.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Дніпровська теплоелектроцентраль" на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 липня 2017 року у справі № 804/3045/17 за позовом Приватного акціонерного товариства "Дніпровська теплоелектроцентраль" до Східного офісу Держаудитслужби про визнання дій протиправними, -
Приватне акціонерне товариство "Дніпровська теплоелектроцентраль" (далі - позивач) звернулося з адміністративним позовом до Східного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач), у якому просило визнати протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби по пред'явленню вимоги про усунення виявлених порушень законодавства під час ревізії фінансово-господарської діяльності ПрАТ "Дніпровська теплоелектроцентраль" за період з 01.01.2011 року по 30.11.2016 року.
Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 липня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Приватне акціонерне товариство "Дніпровська теплоелектроцентраль" звернулося з апеляційною скаргою, в якій просило скасувати вищезазначену постанову як таку, що прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що суд першої інстанції не з'ясовував, чи є правомірними висновки ревізорів щодо наявності порушень законодавства, зазначених у вимозі. При цьому суд першої інстанції неправомірно послався на висновки Верховного Суду України при застосуванні п. 7 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», тому як не врахував, що зазначена норма на той час діяла в іншій редакції, чим порушив приписи ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 71 КАС України. Відносно визнання заборгованості безнадійною зазначили, що такий висновок був сформований юридичним відділом позивача у чіткій відповідності до норм законодавства з урахуванням вірогідності погашення такого боргу та звернення до суду поза межами строку давності, що призведе до невиправданих витрат на оплату судового збору, при цьому звернутися до суду в межах позовної давності підприємство не мало можливості через арешт всіх коштів в порядку виконання судових рішень. Посилання ревізорів на необхідність застосування при розрахунку кошторисного прибутку коефіцієнту 2,71 грн./люд. замість застосованого позивачем 6,28 грн./люд. не підтверджується жодними правилами використання нормативних документів з питань ціноутворення в будівництві і порядками їх застосування при складанні кошторисів та кошторисних розрахунків. З приводу взаємовідносин з ТОВ «Будсервіс-Груп» зазначили, що норми чинного законодавства не зобов'язують позивача перевіряти взаємовідносини, в тому числі і фінансові, свого контрагента з іншими контрагентами, з яким останній має господарські відносини. Щодо виплати грошової винагороди працівникам підприємства за період з січня 2013 року по вересень 2016 року, ПАТ «Дніпровська ТЕЦ» зазначило, що відповідні виплати було здійснено з урахуванням діючих на той час трудових договорів (контрактів), положень Колективного договору та затвердженого ним Положення про оплату праці, положення про виконавчий орган товариства та Положення про виплату винагороди членам правління, що жодним чином не суперечило вимогам ст. 52,58,62 Закону України «Про акціонерні товариства». Відносно виплати грошової винагороди членам правління з моменту затвердження нової редакції Статуту від 17.09.2015 року, що діяла до 21.07.2016 року, зауважили, що Положенням про виконавчий орган в редакції від 17.09.2015 року не визначено, що оплата винагороди, компенсаційних та інших виплат здійснюється виключно на підстав трудового договору (контракту).
Представник позивача в судовому засіданні просив задовольнити вимоги апеляційної скарги на підставах, що в ній зазначені, та скасувати рішення суду першої інстанції і прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
Представник відповідача в судовому засіданні заперечував проти задоволення апеляційної скарги, зазначав, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, а тому підлягає залишенню без змін.
Заслухавши осіб, які беруть участь у справі, перевіривши матеріали справи, оцінивши доводи апеляційної скарги та правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права в межах доводів останньої, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Як встановлено судом першої інстанції, Східним офісом Держаудитслужби відповідно до п. 1.2.3.1 пану роботи Східного офісу Держаудитслужби па IV квартал 2016 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності ПрАТ "Дніпровська ТЕЦ" за період з 01.01.2011 року по 30.11.2016 року.
За результатами ревізії складено акт ревізії фінансово-господарської діяльності Публічного акціонерного товариства "Дніпровська теплоелектроцентраль" за період з 01.01.2011 р. по 30.11.2016 р. від 13.03.2017 року № 04.05-19/2.
В акті зазначено, що ревізією виявлені порушення, що призвели до втрат ресурсів на загальну суму 3 597 096,14 грн. з яких відшкодовано в ході ревізії на суму 346 801,23 грн. та не усунуто в період ревізії на суму 3 250 294, 91 грн., а саме:
- в порушення вимог ст. 52, 58, 62 Закону України "Про акціонерні товариства" від 17.09.2008 р. № 514-VІ із змінами, Статутів Товариства, Положення про Виконавчий орган ПрАТ "Дніпродзержинська теплоелектроцентраль" затвердженого рішенням Загальних зборів Товариства (протокол від 17.09.2015 № 1) виплачено грошову винагороду працівникам Товариства за період з січня 2013 року по вересень 2016 року всупереч вимогам законодавства при відсутності контрактів, укладених Наглядовою Радою членами Виконавчого органу щодо встановлення винагороди на загальну сум 2 536 239 грн. Внаслідок допущеного порушення Товариству завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 2 536 239 грн.;
- на зайво нараховані та виплачені суми по заробітній платі, грошовій винагороді зайве нараховано та перераховано єдиного соціального внеску в сумі 500 976,32 грн., чим порушено вимоги ст.ст. 7, 8 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування" від 08.07.2010 № 2464-VІ із змінами. В наслідок допущеного порушення Товариству завдано матеріальної шкода (збитків) на суму 500 976,32 грн.;
- в порушення вимог п. 6.3.2 ДСТУ Б Д, 1,1-3:2013 "Настанова щодо визначення загальновиробничих і адміністративних витрат та прибутку у вартості будівництва", затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України від 27.08.2013 № 305, 4.1.2 ДСТУ Б Д. 1.1-3:2013 "Настанова щодо визначення загальновиробничих і адміністративних витрат та прибутку у вартості будівництва" дод. А1.13, А 2.13, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28.07.2013 р. № 405, п. 5, 18 таблиці "Усереднені показники для визначення розміру кошторисного прибутку за видами будівництва", затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України віл 19.03.2009 р. № 114 п. 3.1.18 ДБН Д. 1.1-1-2000 "Правила визначення вартості будівництва", затверджених наказом Держбуду України від 27.08.2000 № 174 зі змінами, завищено вартість виконаних ремонтних робіт та послуг, що призвело до незаконного перерахування Товариством коштів на суму 172 571,14 грн. (в т.ч. ТОВ "Будсервіс-Груп" - 87 456,54 грн., ТОВ "Профсервіс-Люкс" - 73 814,56 грн., ПП "Дніпроелектробуд" - 11 300,04 грн.) внаслідок завищення в актах розміру кошторисного прибутку, не підтвердження первинними документами праці робітників-монтажників зайнятих на ремонтних роботах (шкідливі умови праці), вартості послуг з надання дозвільної документації за повірку трансформаторів. В наслідок допущеного порушення Товариству завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 172 571,14 грн.;
- в порушення вимог ст. 256, ст. 257, ст. 258, 526, 612, 625 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 № 435-IV, п.5 П(С)БО 10 "Дебіторська заборгованість", затвердженого наказом Міністерства Фінансів України від 08.10.1999 № 237 без вжиття заходів претензійно-позовного характеру щодо стягнення дебіторської заборгованості по розрахунках з ДчП "Югвторметпром" ТОВ "Югпром В" списано дебіторську заборгованість щодо якої минув термін позовної давності, що призвело до втрати активів та недоотримання доходів ПрАТ "Дніпровська ТЕЦ" на суму 40 508,45 грн. Внаслідок допущеного порушення Товариству завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 40 508,45 грн.
Не погоджуючись з висновками, викладеними в акті ревізії, позивач направив відповідачу заперечення від 23.03.2017 року вих. № 602/07, в яких просив переглянути висновки Акту ревізії і рішення про наявність матеріальних збитків.
31.03.2017 року Східний офіс Держаудитслужби за вих. № 04-05-15/3058 направив висновок на заперечення до Акту ревізії, відповідно до якого заперечення ПрАТ "Дніпровська ТЕЦ" були відхилені, а рішення викладене в акті ревізії щодо наявності порушень залишені без змін.
Листом від 05.04.2017 року № 04-05-15/3185 Східний офіс Держаудитслужби на підставі п. 1 ч. 1 ст. 8, п. 7 ст. 10, ч. 2 ст. 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 року № 2939 зі змінами, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2013 року № 550 із змінами, вимагав усунути виявлені порушення законодавства в установленому порядку з наданням інформації про вжиті заходи та виконання вимог разом з копіями завірених первинних, розпорядчих та інших документів, що засвідчують виконання вказаних вимог до 25.04.2017 року.
Визнання протиправними дій відповідача по пред'явленню вимоги про усунення виявлених порушень законодавства під час ревізії фінансово-господарської діяльності ПрАТ "Дніпровська теплоелектроцентраль" за період з 01.01.2011 року по 30.11.2016 року і було предметом судового розгляду.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог позивача, суд першої інстанції виходив з того, що у вимозі відповідача від 05.04.2017 року № 04-05-15/3185 пред'явлено вимоги, які вказують на виявлені збитки, їх розмір, а з огляду на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення, як і наявність підстав для відшкодування останніх, перевіряє суд, який розглядає такий позов, а не за позовом підконтрольної установи про визнання протиправними дій щодо пред'явлення вимоги.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, виходячи із наступного.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі Закон № 2939-XII) .
Частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
За змістом пп. 9 п. 4 Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
В силу приписів п. 6 Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пп. 16); порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях (пп. 22); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (пп. 23).
Згідно із пунктом 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Відповідно до пункту 1 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 № 23, Східний офіс Держаудитслужби підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.
Пунктом 6 Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби передбачено, що Офіс має право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пп. 14).
Зазначені норми Положень узгоджуються з приписами статті 10 Закону № 2939-XII, якою регламентовано права органу державного фінансового контролю.
Зокрема, пунктом 7 статті 10 Закону № 2939-XII встановлено, що органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Згідно з пунктом 10 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 статті 10 Закону № 2939-XII - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При цьому, при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та зазначити про їх наявність у вимозі, а також звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Отже, такі збитки не можуть бути примусово стягнуті з підконтрольної установи шляхом вимоги, вони відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення, як і наявність підстав для відшкодування, перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання протиправною вимоги про відшкодування збитків, яка не породжує безпосередньо права чи обов'язки для цієї установи, оскільки обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Як слідує з матеріалів справи, оскаржуваною є вимога щодо спонукання позивача вирішити питання саме про стягнення збитків з іншої установи, нібито спричинених їх підприємству. При цьому безпосередньо Держаудитслужбою позов про відшкодування виявлених в ході перевірки збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, до суду не заявлявся.
За таких обставин заявлений позов щодо визнання протиправними дій щодо пред'явлення вимоги, якою контролюючим органом визначено збитки, задоволенню не підлягає, оскільки при пред'явленні останньої відповідач діяв в межах та у спосіб, визначений законами і Конституцією України, така вимога на даному етапі та в рамках заявленого позову не є обов'язковою до виконання підконтрольною установою, тому як за її допомогою неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. При цьому правомірність та обґрунтованість вимоги має перевірятись при розгляді справи з іншим предметом позову, а саме позовом відповідача про відшкодування виявлених в ході перевірки збитків.
Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права була висловлена і в постановах Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року у справі № 21-40а14, від 13 травня 2014 року у справі № 21-89а14, від 07.07.2015 р. у справі № 818/1365/13-а.
Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не спростовують правильності висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку про помилкове застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело б до неправильного вирішення справи.
Відповідно до ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Зважаючи на відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про залишення оскаржуваного рішення суду першої інстанції без змін.
Керуючись ст. 195, ст. 196, ст. 199, ст. 200 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Дніпровська теплоелектроцентраль" - залишити без задоволення.
Постанова Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 липня 2017 року у справі № 804/3045/17- залишити без змін.
Ухвала суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів відповідно до ст. 212 та ч. 5 ст. 254 КАС України.
Головуючий: С.М. Іванов
Суддя: О.М. Панченко
Суддя: В.Є. Чередниченко