Справа: № 826/14776/16 Головуючий у 1-й інстанції:Аблов Є.В.
Суддя-доповідач:Бєлова Л.В.
Іменем України
11 жовтня 2017 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого: Бєлової Л.В.
суддів: Безименної Н.В.,
Желтобрюх І.Л.
за участю секретаря судового засідання: Прудиус І.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві апеляційну скаргу позивача - ОСОБА_3 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Генерального прокурора України Луценко Юрія Віталійовича, третя особа: прокуратура Запорізької області про визнання протиправними та скасування наказів,
У вересні 2016 року позивач, ОСОБА_3, звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом у якому просив визнати протиправними та скасувати накази Генерального прокурора України від 20 вересня 2016 року №227к «Про проведення службового розслідування» та №228к «Про відсторонення від виконання службових обов'язків».
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2017 року у задоволенні позовних вимог - відмовлено.
Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу у якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2017 року та прийняти нову, якою у позовні вимоги - задовольнити. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права.
Заслухавши у судовому засіданні суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду першої інстанції - скасуванню з прийняттям нової постанови, якою позовні вимоги - задовольнити.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 202 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції скасовує постанову суду першої інстанції та приймає нову постанову, якщо судом не доведені обставини, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, судом неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального чи процесуального права, а висновки суду не відповідають обставинам справи.
Як вбачається з матеріалів справи, 19 вересня 2016 року до Генеральної прокуратури України надійшло звернення народних депутатів України від 16 вересня 2016 року №12/16дз щодо неналежного виконання службових обов'язків прокурором Запорізької області Шацьким Олександром Леонідовичем.
20 вересня 2016 року наказом Генерального прокурора України №227к призначено проведення службового розслідування у зв'язку із надходженням звернення групи народних депутатів України.
20 вересня 2016 року наказом Генерального прокурора України №228к відсторонено від виконання службових обов'язків на час проведення службового розслідування прокурора Запорізької області Шацького Олександра Леонідовича.
Вважаючи, що його права, свободи та законні інтереси порушено, позивач звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню положення Інструкції про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 04 вересня 2014 року № 104 (далі - Інструкція № 104).
Даючи правову оцінку вищевикладеним обставинам, колегія суддів апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.
Сторонами не заперечується, що станом на дату виникнення спірних правовідносин чинним є Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII.
Відповідно до абз. 3 п. 1 розділу ХІІ «Прикінцеві положення» Закону України «Про прокуратуру», цей Закон набирає чинності з 15 липня 2015 року, крім: статей 21, 28-38, 42, 44-50, 62-63, 65-79 цього Закону, які набирають чинності 15 квітня 2017 року.
Зокрема, ст.. 44-50 Закону України «Про прокуратуру» врегульовано порядок здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів.
Згідно з пп. 5 п. 5-1 розділу ХІІІ «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру», дисциплінарне провадження щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, здійснюється відповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року № 1795-XII.
Колегія суддів звертає увагу на те, що положення Закону України «Про прокуратуру» не містять посилань на інші нормативно-правові акти щодо порядку здійснення дисциплінарного провадження до 15 квітня 2017 року.
Як вбачається з матеріалів справи, заходи у межах дисциплінарного провадження щодо позивача мали місце у вересні 2016 року.
Системний аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку про те, що дисциплінарне провадження щодо позивача повинно здійснюватись відповідно до вимог Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року № 1795-XII (далі - Дисциплінарний статут).
Натомість, 20 вересня 2016 року, приймаючи накази №227к та №228к, відповідач керувався положеннями Інструкції №104.
Так, відповідно до розділу 6 Інструкції №104, приводами для проведення службового розслідування чи службової перевірки можуть бути:
- звернення громадян, народних депутатів України, керівників державних органів, інших підприємств, установ та організацій;
- повідомлення у засобах масової інформації;
- повідомлення органів дізнання, слідства та суду.
За анонімними повідомленнями, заявами і скаргами службові розслідування та службові перевірки не проводяться.
Згідно з розділом 7 Інструкції №104, службове розслідування чи службова перевірка проводяться з відстороненням працівника від виконання службових обов'язків або без такого. Рішення про відсторонення працівника від виконання службових обов'язків приймається Генеральним прокурором України чи виконувачем його обов'язків, а стосовно осіб, призначених на посаду за номенклатурою прокуратур обласного рівня, наказом керівника відповідної прокуратури чи виконувача його обов'язків.
Відповідно до розділу 8 Інструкції, під час проведення службового розслідування підлягають з'ясуванню: обставини, події, у зв'язку з якою проводиться службове розслідування (перевірка), час, місце, спосіб, наслідки тощо. Правомірність дій працівників прокуратури, що призвели, до події чи безпосередньо передували їй. Наявність чи відсутність у діянні або бездіяльності працівника прокуратури ознак кримінального, корупційного правопорушення, інших ганебних вчинків, порушень Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують їх як працівників прокуратури та шкодять авторитету органів прокуратури, їх мотиви. Обставини, що пом'якшують або обтяжують ступінь і характер відповідальності працівника прокуратури чи знімають безпідставні звинувачення або підозру у скоєнні порушення. Характеристика особи, що вчинила порушення (ставлення до виконання службових обов'язків, поведінка до вчинення порушення тощо), з додержанням вимог Закону України «Про захист персональних даних». Причини та умови, що сприяли вчиненню порушення, роль безпосереднього керівника особи, щодо якої проводиться службове розслідування (перевірка), інших посадових осіб у недопущенні порушення. Обставини зарахування в органи прокуратури працівників, які припустилися порушень, обґрунтованість переміщення, просування по службі, застосування заохочень і дисциплінарних стягнень. Характер і розмір завданих порушенням матеріальних збитків, а також можливість їх відшкодування. Обґрунтованість та відповідність ступеню вини і тяжкості проступку прийнятого відповідними компетентними органами рішення за фактом події.
Проте, відповідно до ч. 2 ст. 11 Дисциплінарного статуту, з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного правопорушення, або невиконання вимог Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» за поданням спеціально уповноваженого суб'єкта у сфері протидії корупції за рішенням керівника особи, яка вчинила таке правопорушення, проводиться службове розслідування відповідно до порядку проведення службового розслідування в органах прокуратури України.
Підстави для відсторонення прокурора від виконання повноважень передбачено ч. 3 та ч. 4 ст. 12 Дисциплінарного статуту, відповідно до яких, прокурор або слідчий, якому повідомлено про підозру у вчиненні ним злочину у сфері службової та професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг, та/або пов'язаного із зловживанням своїм службовим становищем, підлягає відстороненню від виконання повноважень на посаді в порядку, визначеному законом.
Прокурор або слідчий, стосовно якого складено протокол про адміністративне корупційне правопорушення, може бути відсторонений керівником відповідного органу прокуратури від виконання службових повноважень до закінчення розгляду справи судом.
Судом апеляційної інстанції встановлено наявність правових колізій між нормами Дисциплінарного статуту та Інструкції №104, а саме щодо: порядку призначення, проведення службового розслідування щодо прокурора та порядку відсторонення прокурора від посади.
У листі Міністерства юстиції України N Н-35267-18 від 30 січня 2009 року викладено рекомендації, крім іншого, щодо того, яким актом слід керуватись у разі суперечності норм підзаконного нормативно-правового акта нормам Закону України. Згідно з абз. 9 п. 1 зазначеного листа, у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону слід застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу.
Колегія суддів повторно звертає увагу на те, що здійснення дисциплінарного провадження відповідно до вимог Дисциплінарного статуту прямо передбачено пп. 5 п. 5-1 розділу ХІІІ «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру».
Натомість, Інструкція №4 затверджена наказом Генерального прокурора України від 04 вересня 2014 року
Відповідно до ч. 4 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.
Отже, при вирішенні колізії між нормами Дисциплінарного статуту та нормами Інструкції №104, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що Дисциплінарний статут є актом вищої юридичної сили, а отже підлягає застосуванню у спірних правовідносинах.
Згідно з вимогами ч. 2 ст. 11 Дисциплінарного статуту, службове розслідування призначається за поданням спеціально уповноваженого суб'єкта у сфері протидії корупції.
Відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про запобігання корупції», спеціально уповноважені суб'єкти у сфері протидії корупції - органи прокуратури, Національної поліції, Національне антикорупційне бюро України, Національне агентство з питань запобігання корупції.
Як вбачається з матеріалів справи, дисциплінарне провадження (а саме службове розслідування) розпочато внаслідок звернення народних депутатів України від 16 вересня 2016 року №12/16дз щодо неналежного виконання службових обов'язків прокурором Запорізької області Шацьким Олександром Леонідовичем.
Проте, положеннями Дисциплінарного статуту не передбачено здійснення службового розслідування за поданням народних депутатів України.
Крім того, службове розслідування у даній справі призначено щодо неналежного виконання службових обов'язків прокурором Запорізької області Шацьким Олександром Леонідовичем.
Натомість, у силу вимог ч. 2 ст. 11 Дисциплінарного статуту, службове розслідування сдійснюється з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного правопорушення, або невиконання вимог Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції».
Так, призначення службового розслідування з іншою метою, зокрема щодо неналежного виконання службових обов'язків, суперечить вимогам Дисциплінарного статуту.
Вимогами ч. 3 та ч. 4 ст. 12 Дисциплінарного статуту передбачено, що може бути відсторонений від виконання повноважень прокурор, якому повідомлено про підозру у вчиненні ним злочину у сфері службової та професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг, та/або пов'язаного із зловживанням своїм службовим становищем.
Проте, у матеріалах справи відсутні докази того, що позивачу повідомлено про підозру у вчиненні ним злочину у сфері службової та професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг, та/або пов'язаного із зловживанням своїм службовим становищем.
Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що накази Генерального прокурора України від 20 вересня 2016 року №227к «Про проведення службового розслідування» та від 20.09.2016 №228к «Про відсторонення від виконання службових обов'язків» не відповідають вимогам Дисциплінарного статуту, що підлягає застосуванню у спірних правовідносинах.
Відповідно до ч. 1 ст. 55 Конституції України, права і свободи людини і громадянина захищаються судом.
Згідно з ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Відповідно до ч. 1 та ч. 2 ст. 8 Кодексу адміністративного судочинства України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Як зазначив Конституційний Суд України, право на працю є природною потребою людини своїми фізичними і розумовими здібностями забезпечувати своє життя (абзац третій підпункту 6.1.1 підпункту 6.1 пункту 6 мотивувальної частини Рішення від 29 січня 2008 року № 2-рп/2008).
Європейський суд з прав людини у справі «Авраменко проти України» (заява N 24685/07, рішення від 03 березня 2011 року) повторює, що трудові спори мають вирішуватись з особливою сумлінністю.
Згідно з ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Дослідження змісту оскаржуваних наказів та вимог законодавства України дає підстави для висновку про те, що накази Генерального прокурора України №227к та №228к від 20 вересня 2016 року не відповідають вимогам ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема: прийняті не у спосіб, що передбачений законодавчими актами України та не з метою з якою відповідні повноваження відповідачу надані.
Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що накази Генерального прокурора України від 20 вересня 2016 року №227к «Про проведення службового розслідування» та №228к «Про відсторонення від виконання службових обов'язків» є протиправними та підлягають скасуванню.
З'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів дійшла висновку щодо наявності правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_3 до Генерального прокурора України Луценко Юрія Віталійовича, третя особа: прокуратура Запорізької області про визнання протиправними та скасування наказів.
Приписами ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, яке ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 202 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції скасовує постанову суду першої інстанції та приймає нову постанову, якщо судом не доведені обставини, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, судом неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального чи процесуального права, а висновки суду не відповідають обставинам справи.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, які мають значення для справи та порушено норми матеріального права, а тому постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 жовтня 2017 року підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови, якою позовні вимоги - задовольнити.
Керуючись ст. 160, 198, 202, 207 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2017 року - задовольнити.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2017 року - скасувати.
Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_3 до Генерального прокурора України Луценко Юрія Віталійовича, третя особа: прокуратура Запорізької області про визнання протиправними та скасування наказів - задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України від 20 вересня 2016 року №227к «Про проведення службового розслідування».
Визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокуратора України від 20 вересня 2016 року №228к «Про відсторонення від виконання службових обов'язків».
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом 20 днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України у порядку, передбаченому ст.. 212 Кодексу адміністративного судочинства України.
Повний текст виготовлено 17.10.2017
Головуючий суддя Л.В.Бєлова
Судді Н.В. Безименна,
І.Л. Желтобрюх
Головуючий суддя Бєлова Л.В.
Судді: Желтобрюх І.Л.
Безименна Н.В.