Справа № 802/839/17-а
Головуючий у 1-й інстанції: Альчук М.П.
Суддя-доповідач: ОСОБА_1
05 жовтня 2017 року
м. Вінниця
Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Смілянця Е. С.
суддів: Сушка О.О. Залімського І. Г. ,
за участю:
секретаря судового засідання: Охримчук М.Б.,
представника позивача ОСОБА_2
представника відповідача ОСОБА_3
представника відповідача ОСОБА_4
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Відділу освіти Літинської районної державної адміністрації Вінницької області на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року у справі за адміністративним позовом Відділу освіти Літинської районної державної адміністрації Вінницької області до Північний офіс Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування рішення в частині,
В травні 2017 року позивач - Відділ освіти Літинської РДА звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Відділу освіти Літинської районної державної адміністрації Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення в частині.
Вінницький окружний адміністративний суд постановою від 27.06.2017 року у задоволенні вказаного позову відмовив.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу з підстав невідповідності висновків суду обставинам справи, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, у зв'язку з чим, апелянт просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
В судовому засіданні представник позивача підтримав доводи апеляційної скарги в повному обсязі, в свою чергу представники відповідача заперечили проти апеляційної скарги та просили у її задоволенні відмовити.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, виходячи з наступного.
Як досліджено з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, що відповідно до абз. 3 п. 4 Порядку проведення перевірок державних закупівель Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 року № 631, із змінами, на підставі направлень від 31.01.2017 року № 59, 60, 61 від 07.03.2017 року, виданих начальником Управління Північного офісу Держаудит служби у Вінницькій області посадовими особами відповідача проведена перевірка державних закупівель у відділі освіти Літинської райдержадміністрації за період з 01.01.2016 року по 31.01.2017 року.
Результати проведеної ревізії оформлені актом № 06-34/1 від 30.03.2017 року, згідно якого встановлено порушення державних закупівель.
На підставі відомостей, відображених в акті ревізії, посадовими особами Держаудитслужби сформовано та направлено на адресу позивача лист-вимогу № 26-02-05-14/2472 від 11.05.2017 року.
Згідно вказаної вимоги під час проведення перевірки державних закупівель встановлено порушення законодавства у сфері державних закупівель, які не усунуті, зокрема:
1.При здійсненні закупівлі робіт з реконструкції частини господарської будівлі під опалювальний пункт на альтернативних видах палива, теплотраси та влаштування системи опалення СЗШ І-ІІІ ступенів по вул. Миколи Короля, 26 в с. Бруслинів, Літинського р-ну, Вінницької області (далі - Реконструкція системи опалення), комітетом з конкурсних торгів Відділу освіти (далі - Комітет) пропозиції конкурсних торгів учасників ТОВ "Агропром-М" та TOB "ПоділлятеплоенергоінБест" не відхилено, як таких, що не відповідали умовам документації конкурсних торгів (далі - Документація) та не відмінено торги, у разі якщо до оцінки допущено пропозиції менше, ніж двох учасників, чим порушено вимоги ч. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 30 Закону України від 10.04.2014 №1197-VII "Про здійснення державних закупівель" із змінами (далі - Закон № 1197-VII).
Так, у складі пропозиції конкурсних торгів ТОВ "Агропром-М" надано локальні кошториси, окремі позиції яких, в частині обсягів робіт, не відповідають "Технічним вимогам", вказаних Замовником у Додатку 2 до Документації.
Крім того, в Основних умовах до договору про закупівлю (лист від 21.07.2016 №92/07) та в проекті договору №07/21 пропозиції даного учасника, зазначена сума виконання договору 1 709508 грн. (з ПДВ), тоді як в пропозиції конкурсних торгів (лист від 21.07.2016 №90/07) вказано суму - 1477056,77 грн.
Крім того, документацією передбачено надання учасниками в складі пропозицій конкурсних торгів інформацію (довідка, складена учасником в довільній формі), де зазначено прізвище, ім'я та по батькові, а також контактні телефони особи, до якої можна звертатись з приводу виправлення арифметичної помилки, в разі її виявлення замовником. В недотримання вищезазначеного вказані довідки в складі пропозицій учасників ТОВ "Агропром-М" та ТОВ "Поділлятеплоенергоінвест" відсутні.
Одночасно, переможцем процедури закупівлі ТОВ "Агропром-М" не надано усіх документів (копії антикорупційної програми переможця та наказу про призначення уповноваженого з антикорупційної програми юридичної особи, або лист-пояснення в довільній формі за власноручним підписом уповноваженої особи переможця та завірений печаткою (у разі наявності), в якому зазначено законодавчі підстави ненадання таких документів, а також оригінал або нотаріально завірена копія довідки про відсутність заборгованості з податків і зборів (обов'язкових платежів), що контролюються територіальними органами Державної фіскальної служби України, дійсної на момент його подання (для юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців) та відповідно не підтверджено усі підстави, визначені п. 1-1 ч.1, п. 1 ч. 2 ст. 17 Закону № 1197, чим не дотримано вимог Додатку 1 "Кваліфікаційні критерії до учасників відповідно до статті 16 Закону, вимоги, встановлені статтею 17 Закону" Документації.
2. Умови укладеного договору з переможцем торгів ТОВ "Агропром-М" відрізняються від Основних умов, які будуть включені до договору закупівлі, поданими у складі його пропозиції, а також від Технічних вимог Документації, як в частині невідповідності предмету договору (видів та об'ємів робіт, посилання на нормативні документи), так і ціни, чим порушено ч. 2 ст. 31, ч. 5 ст. 40 Закону № 1197-VII, п. 7 Загальних умов укладання та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2005 року № 668.
3. Укладений договір з переможцем торгів ТОВ "Агропром-М" виконаний, проте на момент проведення перевірки звіт про виконання договору на веб-порталі Уповноваженого органу не оприлюднений, чим порушено ч. 1 ст. 10 Закону 1197-УІІ.
Крім того, за результатами перевірки державних закупівель встановлено порушення щодо завищення розміру витрат на здійснення технічного нагляду на суму 182,47 грн., внаслідок недотримання п. 5.8.13 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, прийнятих наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 року № 293, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) бюджету, що відповідно до ст. 193, 218 Господарського кодексу України від 16.01.2003 року № 436-ІV підлягає уточненню з моменту виявлення.
Для усунення виявлених під час перевірки порушень, позивачу запропоновано опрацювати матеріали перевірки та усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку.
Вважаючи зазначені дії відповідача незаконними позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
За результатом розгляду справи, суд першої інстанції, керуючись положеннями Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" , прийшов до висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.
Даючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-XII ( далі - Закон № 2939-XII).
За змістом статті 2 вказаного Закону, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
Положеннями статті 8 Закону № 2939-XII, визначено основні функції органу державного фінансового контролю, згідно якої, орган державного фінансового контролю:
1) здійснює державний фінансовий контроль та контроль за:
виконанням функцій з управління об'єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень;
2) розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому;
3) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб;
4) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Кабінетом Міністрів України.
При цьому статтею 10 Закону № 2939-XII, передбачено право органу державного фінансового контролю, згідно якої, органу державного фінансового контролю надається право зокрема:
- перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо);
- пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Отже, державні органи, які здійснюють відповідні функції на реалізацію повноважень наданих їм у сфері державного фінансового контролю , мають право вчиняти відповідні дії з метою перевірки дотримання суб'єктами вимог законодавства у сфері використання державних фінансових ресурсів, та за наслідками таких дій, зокрема пред'являти керівникам та іншим особам підприємств обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.
Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що вимога органу державного фінансового контролю про усунення порушень, виявлених в ході перевірки підконтрольних установ, є обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства. Виявлені під час ревізії збитки, завдані державі чи об'єкту контролю, відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.
Аналогічна правова позиція висвітлена у практиці Верховного ОСОБА_5 України (постанови від 28.10.2014 року у справі № 21-462а14, від 20.05.2014 року у справі № 21-93а14, від 13.05.2014 року у справі № 21-89а14, від 15.04.2014 року у справах №№ 21-40а14 та 21-63а14).
Відповідно до вимог статті 244-2 КАС України, висновок Верховного ОСОБА_5 України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.
Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного ОСОБА_5 України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного ОСОБА_5 України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.
Таким чином, відповідна вимога органу контролю, може містити висновки про наявність порушень суб'єктом законодавства та заподіяння матеріальних збитків, при цьому відповідно до зазначеної практики ВСУ, відшкодування заподіяних збитків здійснюється зокрема за позовом органу фінансового контролю про стягнення таких збитків або ж у добровільному порядку, а сама вимога в свою чергу є обов'язкова до виконання суб'єктами яким вона адресована, лише в частині усунення допущених порушень законодавства.
Згідно з матеріалами справи, під час розгляду справи суд першої інстанції з чим також погоджується і колегія суддів не знайшов підтвердження порушення позивачем вимог законодавства та які встановлені у висновку відповідача та як наслідок є для позивача обов'язковими.
При цьому, встановлені відповідачем під час перевірки та відображені у вимозі контролюючого органу факти завдання позивачем матеріальних збитків не є обов'язкови для позивача, оскільки таке стягнення можливе лише за зверненням відповідача до суду із відповідним позовом за результатом розгляду якого і буде встановлено факт наявності чи відсутності обов'язку позивача відшкодовувати такі збитики.
Тобто в даному випадку, вимога відповідача в частині відшкодування збитків не створює для позивача правових наслідків.
Згідно статті 17 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Рішення суб'єкта владних повноважень це офіційний письмовий документ державного чи іншого органу (посадової особи), виданий в межах його компетенції, визначеної законом, який має точно визначені зовнішні реквізити, породжує певні правові наслідки, створює юридичний стан, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин, має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин та поширює свою чинність на певний час, територію, коло суб'єктів.
Отже, для того щоб вважати певний документ рішенням суб'єкта владних повноважень, він повинен відповідати певним ознакам такого рішення суб'єкта владних повноважень, а саме породжувати певні правові наслідки та мати обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин та поширює свою чинність.
Проте, вимоги в частині відшкодування матеріальних збитків, що викладені в оскаржуваній вимозі відповідача, не є обов'язковими для позивача та не створюють для нього правових наслідків, а тому в даному випадку не є рішенням суб'єкта владних повноважень, що може бути предметом розгляду адміністративного судочинства.
Враховуючи зазначене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог, оскільки вимоги відповідача в частині відшкодування збитків для позивача не є обов'язковими, у зв'язку з тим, що для відшкодування таких збитків встановлена інша процедура (відповідний позов органу фін контролю ).
Згідно статті 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
З урахуванням вищевикладених норм чинного законодавства, що регулюють спірні правовідносини сторін, та встановлених обставин даної справи, колегія суддів дійшла висновку про необгрунтованість заявлених позивачем вимог, які правомірно залишені судом першої інстанції без задоволення.
Відповідно до ч.1 ст.200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду -без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
З огляду на викладене колегія суддів вважає, що суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення правильно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку, та прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстави для задоволення вимог апеляційної скарги відсутні.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд
апеляційну скаргу Відділу освіти Літинської районної державної адміністрації Вінницької області залишити без задоволення, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року - без змін.
Ухвала суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст. 212 КАС України.
Ухвала суду складена в повному обсязі 10 жовтня 2017 року.
Головуючий ОСОБА_1
Судді ОСОБА_5 ОСОБА_6