28 вересня 2017 р.м.ОдесаСправа № 821/3/17
Категорія: 6.1 Головуючий в 1 інстанції: Бездрабко О.І.
Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого - судді : Бойка А.В.,
суддів: Димерлія О.О.,
Єщенка О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 31 березня 2017 року по справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області, треті особи: фізична особа-підприємець ОСОБА_3, фізична особа-підприємець ОСОБА_4, фізична особа-підприємець ОСОБА_5, фізична особа-підприємець ОСОБА_6, Управління містобудування та архітектури Новокаховської міської ради Херсонської області, про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування рішення і наказу, зобов'язання поновити реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт,
03.01.2017 року фізична особа-підприємець ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог від 22.03.2017 року, просив: визнати протиправним та скасувати рішення від 17.11.2016 року №41/нк про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки; визнати протиправним та скасувати наказ від 24.11.2016 року №73-ск «Про скасування реєстрації про початок виконання будівельних робіт»; зобов'язати відповідача поновити реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт № ХС 08312065834 від 25.05.2012 року "Реконструкція приватної нежитлової будівлі складів під торгівельні та складські приміщення - 4 магазини в АДРЕСА_1"; визнати протиправними дії щодо відмови в реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації "Реконструкція приватної нежитлової будівлі складів під торгівельні та складські приміщення - 4 магазини в АДРЕСА_1"; зобов'язати Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області вчинити дії, пов'язані з реєстрацією декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 31 березня 2017 року позов ФОП ОСОБА_2 задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду ОСОБА_7 від 17.11.2016 року № 41/нк про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки: "Реконструкція приватної нежитлової будівлі складів під торгівельні та складські приміщення - 4-х магазинів, АДРЕСА_1" від 09.04.2012 року №108. Визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду ОСОБА_8 від 24.11.2016 року № 73 "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт". Визнано протиправним та скасовано наказ начальника Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області від 24.11.2016 року № 73-ск. Зобов'язано Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області поновити реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 25.04.2012 року № ХС 08312065834 "Реконструкція приватної нежитлової будівлі складів під торгівельні та складські приміщення - 4 магазини в АДРЕСА_1". В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції, 20.04.2017 року Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області подало апеляційну скаргу, обґрунтовану порушенням судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
В своїй апеляційній скарзі апелянт зазначає, що державні інспектори будівельного нагляду наділені повноваженнями скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду. Виявлені головним інспектором будівельного нагляду порушення не можливо усунути, так як при отриманні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки фізичні особи-підприємці не надавали копію документа про право власності на земельну ділянку, фото фіксацію земельної ділянки, містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва.
Також, апелянт зазначає, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки посиланням відповідача на те, що рішення від 24.11.2016 року №73 про скасування реєстрації про початок виконання будівельних робіт прийнято головним інспектором Вакуленком В.В. за наслідками проведення позапланової перевірки з виїздом на місце. При перевірці на об'єкті власники майна були відсутні, а тому акт та протокол про порушення не складено.
У зв'язку з цим, в апеляційній скарзі ставиться питання про скасування постанови Херсонського окружного адміністративного суду від 31 березня 2017 року та ухвалення нового судового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог ФОП ОСОБА_2.
Належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду сторони в судове засідання не прибули, а тому на підставі п.2 ч.1 ст.197 КАС України, суд вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
Розглянувши матеріали справи та перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що подана скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного:
Як вбачається з матеріалів справи та правильно встановлено судом першої інстанції, 09.04.2012 року управлінням містобудування та архітектури Новокаховської міської ради видано ФОП ОСОБА_3, ФОП ОСОБА_4, ФОП ОСОБА_9, ФОП ОСОБА_5, ФОП ОСОБА_5 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, для реконструкції приватної нежитлової будівлі складів під торгівельні та складські приміщення - 4 магазинів.
25.04.2012 року за № ХС 08312065834 зазначеними особами зареєстровано декларацію про початок будівельних робіт "Реконструкція приватної нежитлової будівлі складів під торгівельні та складські приміщення - 4 магазини по АДРЕСА_1 код об'єкта 1230.1, категорія складності - ІІІ".
На підставі наказу ДАБІ України від 07.11.2016 року №798 та направлення на проведення позапланової перевірки від 14.11.2016 року №20/а, головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Херсонській області ОСОБА_7 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження Управлінням містобудування та архітектури Новокаховської міської ради містобудівної діяльності, а саме: надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09.04.2012 року за № 108 на об'єкт: "Реконструкція приватної нежитлової будівлі складів під торгівельні та складські приміщення - 4 магазинів, АДРЕСА_1".
За результатами перевірки складено акт від 17.12.2016 року № 7/нк, відповідно до якого містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 09.04.2012 року за №108 надані Управлінням в порушення п.п.1, 6, 7 п.2.2, п.10 "Загальні дані" та п.1 "Містобудівні умови та обмеження" Додатку Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Мінрегіону від 07.07.2011 року №109, в редакції із змінами і доповненнями, внесеними наказом Мінрегіону від 08.02.2012 року №49, а саме: копія документа про право власності на земельну ділянку не засвідчена в установленому порядку, відсутні фото фіксація земельної ділянки (з оточенням) та містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва; пункт 10 "Загальні дані" містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки: "Основні техніко-економічні показники об'єкта", відповідно Додатку до Порядку, заповнений як "Згідно проекту" та пункт 1 "Містобудівні умови та обмеження" містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки: "Граничнодопустима висота будівель", відповідно Додатка до Порядку, заповнений як "Згідно проекту", що не відповідає дійсності за змістом вищезазначених пунктів містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки і свідчить про відсутність містобудівного розрахунку з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва.
У зв'язку із виявленими порушеннями, головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування УДАБІ у Херсонській області ОСОБА_7 прийнято рішення № 41/нк про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки: "Реконструкція приватної нежитлової будівлі складів під торгівельні та складські приміщення - 4 магазинів, м.Нова Каховка, вул. Промислова, 7-ч" від 09.04.2012 року № 108.
24.11.2016 року головним інспектором будівельного нагляду УДАБІ у Херсонській області ОСОБА_8 прийнято рішення № 73 "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт", яким скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 25.04.2012 року № ХС 08312065834 з реконструкції приватної нежитлової будівлі складів під торгівельні та складські приміщення - 4 магазинів по АДРЕСА_1
Також, 24.11.2016 року начальником УДАБІ у Херсонській області прийнято наказ №73-ск "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт", яким наказано вважати скасованою реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 25.04.2012 року № ХС 08312065834, замовники - ФОП ОСОБА_3, ФОП ОСОБА_2, ФОП ОСОБА_5, ФОП ОСОБА_4, ФОП ОСОБА_5
В подальшому ФОП ОСОБА_3, ФОП ОСОБА_10, ФОП ОСОБА_9, ФОП ОСОБА_5, ФОП ОСОБА_5 подано до Управління ДАБІ у Херсонській області декларацію про готовність до експлуатації об'єкта "Реконструкція приватної нежитлової будівлі складів під торгівельні та складські приміщення - 4 магазинів, АДРЕСА_1".
Листом від 24.11.2016 року за № ХС-153163282712 подану декларацію повернуто без реєстрації з посиланням на те, що вона оформлена з порушенням встановлених умов, а саме: п.11 - декларація про початок виконання будівельних робіт скасована наказом Управління від 24.11.2016 року № 73-ск на підставі рішення головного інспектора нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок від 24.11.2016 року № 73 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 25 квітня 2012 року №ХС 08312065834.
Зазначені обставини зумовили ФОП ОСОБА_2 звернутися до суду з даним позовом, в обґрунтування якого позивач зазначив, що відповідно до п.32 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки рішення об'єкта нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, зупиняється, і лише у випадку неможливості усунення виявлених порушень - скасовується. У рішенні від 17.11.2016 року № 41/нк не наведено мотивів неможливості усунення виявлених відповідачем порушень, чим не дотримано вказані правові приписи. При винесенні наказу від 24.11.2016 року № 73-ск про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 25.04.2012 року № ХС 08312065834 Управління ДАБІ у Херсонській області діяла всупереч діючому законодавству, оскільки спірний наказ прийнято без проведення перевірки декларації, а тому реєстрація даної декларації скасована безпідставно.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог ФОП ОСОБА_2 та, у зв'язку з цим, про наявність підстав для їх задоволення. При цьому, апеляційний суд виходить з наступного.
Спірні правовідносини регулюються Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 року № 3038-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 року № 698 (далі - Порядок №698) та Порядком надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 року №109 (далі - Порядок № 109).
Так, відповідно до пункту 1.2. Порядку №109 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Згідно п.1.3. Порядку №109 містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника. Зміни до містобудівних умов та обмежень можуть вноситися тільки за згодою замовника.
Пунктом 1.4 Порядку №109 передбачено, що чинність наданих містобудівних умов та обмежень не може бути зупинена у зв'язку з початком розроблення, внесення змін або оновлення містобудівної документації на місцевому рівні.
Відповідно до абзацу 3 пункту 1.5 Порядку №109 складання завдання на проектування з відхиленням від містобудівних умов та обмежень не допускається.
Як вірно зазначено судом першої інстанції, вказаний Порядок не містить процедури скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
Разом із тим, відповідно до п.2.4 Порядку №109 підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. При цьому, згідно п.1.2 Порядку № 109 містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що підставою для скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки може бути невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, доказів наявності яких відповідачем не надано.
Колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги про правомірність прийнятого рішення про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки виходячи з наступного.
Пунктом 6 частини 12 статті 41 Закону №3038-VI передбачено, що головні інспектори будівельного нагляду мають право здійснювати державний архітектурний контроль шляхом проведення, в тому числі, і позапланових перевірок об'єктів нагляду щодо перевірки законності їх рішень у сфері містобудівної діяльності та у разі виявлення порушень, наділені повноваженнями скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду.
Разом з тим, зазначене право не є абсолютним. Так, механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду встановлено Порядком № 698.
Відповідно до п.32 Порядку № 698 якщо рішення об'єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень.
Отже, прийняття рішення про скасування є крайнім заходом, якій застосовується у разі неможливості усунення виявлених порушень.
Як правильно встановив суд першої інстанції, відповідачем не надано доказів того, що виявлені головним інспектором будівельного нагляду порушення не можливо усунути, а саме, надати засвідчену копію документа про право власності на земельну ділянку, фотофіксацію земельної ділянки, містобудівний розрахунок з техніко- економічними показниками запланованого об'єкта будівництва.
Колегія суддів вважає, що рішення головного інспектора будівельного нагляду від 17.11.2016 р. № 41/нк не відповідає критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 КАС, зокрема, прийняте без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тому воно правомірно визнано судом першої інстанції протиправним та скасовано.
Підставою для прийняття наказу від 24.11.2016 року № 73-ск про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт стало рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління ОСОБА_8 від 24.11.2016 року № 73 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 25.04.2012 року № ХС 08312065834.
З вказаного рішення вбачається, що під час проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час реконструкції приватної нежитлової будівлі складів під торгівельні та складські приміщення - 4 магазини по АДРЕСА_1 встановлено, що замовниками будівництва ФОП ОСОБА_3, ФОП ОСОБА_4, ФОП ОСОБА_9, ФОП ОСОБА_5, ФОП ОСОБА_5 внесені недостовірні дані до декларації про початок виконання будівельних робіт з реконструкції приватної нежитлової будівлі складів під торгівельні та складські приміщення - 4 магазини по АДРЕСА_1 зареєстрованої за № ХС 08312065834 від 25.04.2012 р., зокрема, в частині зазначення категорії складності об'єкта, техніко-економічних показників об'єкта та належного затвердження проектної документації.
На вимогу суду першої інстанції відповідачем надано направлення на проведення позапланової перевірки від 08.11.2016 року №649; лист виконавчого комітету Новокаховської міської ради Херсонської області від 04.11.2016 року №14/4033, запит до КП "Новокаховське шляхово-експлуатаційне управління" від 09.11.2016 року № 1021-1.13/987-і та відповідь КП "Новокаховське шляхово-експлуатаційне управління" від 22.11.2016 року № 01-11/249; службову записку головного інспектора будівельного нагляду ОСОБА_8 від 23.11.2016 року.
При цьому, відповідачем ні до суду першої, а ні до суду апеляційної інстанцій не надано копії наказу про проведення перевірки, а також копії акту перевірки чи акту недопущення до перевірки, які, відповідно до п.п. 18,19, 23-28 Порядку № 698, повинні були бути складені посадовими особами Держархбудінспекції.
Також, суду не надано копій протоколу та припису, які, відповідно до п.29 Порядку № 698, складаються у разі виявлення головним інспектором будівельного нагляду під час проведення перевірки порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності.
В апеляційній скарзі відповідач зазначив, що при перевірці на об'єкті власники майна були відсутні, тому акт та протокол про порушення не складено.
Колегія суддів не приймає до уваги такі доводи апелянта, оскільки єдиним і належним доказом проведеної перевірки, відповідно до п.29 Порядку №698, є складений за її результатами акт перевірки встановленої форми, а виявлені порушення повинні бути підтверджені його змістом та складеним протоколом та винесеним приписом.
Відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, на якого частина 2 статті 71 КАС України покладає обов'язок доказування правомірності прийнятих ним рішень в адміністративному суді, не доведено дотримання вимог чинного законодавства щодо порядку виявлення та фіксації порушень об'єктом нагляду, наслідком чого є прийняття контролюючим органом рішення про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
А відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідачем не доведено належними доказами обставини, викладені у рішенні від 24.11.2016 року №73, зокрема, про внесення у декларацію недостовірних даних (стосовно зазначення категорії складності об'єкта, техніко-економічних показників об'єкта та належного затвердження проектної документації).
Більше того, як правильно встановлено судом першої інстанції та не спростовано апелянтом, рішення від 24.11.2016 року № 73 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, не відповідає затвердженій формі такого рішення, оскільки у ньому взагалі не вказано, які саме нормативно-правові акти, будівельні норми, державні стандарти, норми чи правила порушено ФОП ОСОБА_3, ФОП ОСОБА_4, ФОП ОСОБА_5, ФОП ОСОБА_5, ФОП ОСОБА_2
Таким чином, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про протиправність рішення головного інспектора будівельного нагляду ОСОБА_8 від 24.11.2016 року № 73.
Оскільки зазначене рішення стало підставою для прийняття Управлінням ДАБІ у Херсонській області наказу від 24.11.2016 року № 73-ск «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт» суд першої інстанції правильно скасував зазначений наказ і поновив порушене право позивача шляхом поновлення в Єдиному реєстрі документів, записів щодо реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № ХС 08312065834 від 25.04.2016 року.
Відповідно до приписів частини 2 статті 11 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
Вказана норма закону надає суду право вийти за межі позовних вимог. При цьому, така процесуальна дія може бути вчинена лише в тому випадку, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. Приймаючи до уваги, що позивач оскаржив у даній справі наказ № 73-ск, який видано на підставі рішення від 24.11.2016 р. № 73, що визнано судом протиправним, суд обґрунтовано скасував зазначене рішення. № 73.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів доходить висновку, що при розгляді справи судом першої інстанції правильно застосовано норми матеріального та процесуального права, вірно встановлено фактичні обставини справи та надана правова оцінка. Постанова суду першої інстанції викладена достатньо повно, висновки обґрунтовані з посиланням на конкретні норми Законів України та відповідають чинному законодавству.
Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування постанови суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись ст.ст. 184, 185, 197, 198, 200, 205, 206, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції, -
Апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області залишити без задоволення, а постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 31 березня 2017 року - без змін.
Ухвала апеляційного суду набирає законної сили відповідно до ст. 254 КАС України та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.
Головуючий суддя: А.В. Бойко
Суддя: О.О. Димерлій
Суддя: О.В. Єщенко