Справа: № П/811/43/17 Головуючий у 1-й інстанції: Лапій С.М.
Суддя-доповідач: Ключкович В.Ю.
Іменем України
20 вересня 2017 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Ключковича В.Ю.,
суддів Ганечко О.М.,
Кузьмишиної О.М.,
за участю секретаря Маменко А.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Київського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року у справі за адміністративним позовом приватного підприємства "Гранум-Альфа" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу,
Приватне підприємство «Гранум-Альфа» звернулось до Київського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просить визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 23 серпня 2016 року № 272 «Щодо анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4395 від 27.09.2007 року, власником якого є Приватне підприємство «Гранум-Альфа».
Постановою Київського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України від 23 серпня 2016 року № 272 «Щодо анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4395 від 27.09.2007 року.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушенням судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи,просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Заслухавши суддю-доповідача, думку учасників процесу, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а постанова суду першої інстанції зміні в мотивувальній частині, з наступних підстав.
Відповідно до ч. 1 ст. 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду суд апеляційної інстанції має право, зокрема, змінити постанову суду.
Згідно ч. 1 ст. 201 КАС України, підставами для зміни постанови суду першої інстанції є правильне по суті вирішення справи чи питання, але із помилковим застосуванням норм матеріального чи процесуального права.
Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Державною службою геології та надр України було видано Приватному підприємству «Гранум-Альфа» спеціальний дозвіл на користування надрами від 27.10.2007 № 4395, а саме: на видобування незміненого та порушеного вивітрюванням граніту, в якості сировини для виробництва щебеню будівельного та каменю бутового у родовищі Живанівське (Південне) Компаніївський р-н, строком на 20 років.
Відповідачем підготовлено та направлено на адресу ПП «Гранум-Альфа» повідомлення про проведення перевірки від 16.02.2016 № 2274/13/14-16.
Представники відповідача 16.03.2016 року прибули на територію ПП «Гранум-Альфа» для проведення перевірки, однак не були допущені позивачем до її проведення, оскільки, на думку позивача, були відсутні правові підстави для її проведення.
Представниками відповідача 16.03.2016 року складено акт про недопущення до перевірки № 22/4395-К.
Як слідує з відповіді Державної служби геології та надр України від 05.10.2016 № 18752/13/14-16 посадовими особами складено акт перевірки від 16.03.2016 № 22/4395-К, в якому зазначено про відмову підприємства від проведення перевірки та складено припис від 18.03.2016 № 22.
Даний припис додано до матеріалів справи разом з апеляційною скаргою, при цьому ні позивачу, ні на запит суду від 24.04.2017 відповідачем такий надано не було.
Наказом Державної служби геології та надр України від 23.08.2016 року № 272 дію спеціального дозволу на користування надрами від 27.10.2007 року № 4395 зупинено та надано 30 днів для направлення доказів усунення виявлених порушень. Однак, в оскаржуваному наказі не зазначено, які саме порушення необхідно усунути.
Не погоджуючись з оскаржуваним наказом, позивач звернувся до суду.
Даючи правову оцінку обставинам справи, суд апеляційної інстанції виходить з такого.
Державна служба геології та надр України з метою виявлення та запобігання порушенням вимогам законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр здійснює державний геологічний контроль, механізм проведення якого регулюється Порядком здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року № 1294 (Порядок № 1294) та Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Державна служба геології та надр України відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України.
Згідно з вимогами п.6 ст.7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадовою особою органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складається акт, в якому зазначається стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
Пунктами 7, 8 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом. Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Зважаючи на приписи чинного законодавства, відповідач вправі видавати обов'язковий до виконання припис саме щодо усунення порушень вимог законодавства, якщо такі виявлені під час здійснення контрольного заходу, за умови, що відповідні порушення відображені в акті перевірки з детальним описом виявлених порушень та з посиланням на відповідні положення та вимоги законодавства.
Натомість, в акті від 16.03.2016 №22/4395-К (а.с.12-13) відповідачем зазначено про недопущення до перевірки контролюючого органу.
Відповідно до п.5 Порядку № 1294 державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.
Згідно з п.6 планові перевірки надрокористувачів проводяться відповідно до квартального плану проведення перевірок, який затверджується Держгеонадрами до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.
Відповідно до п. 12 Порядку № 1294 у разі недопущення посадових осіб органів державного геологічного контролю до проведення перевірки за наявності підстав, визначених законом для її проведення, посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт про недопущення до перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.
За результатами проведення планової або позапланової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами. Посадова особа органу державного геологічного контролю зазначає в акті стан виконання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та використання надр, а в разі невиконання зазначених вимог - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідне положення акта законодавства (п.15 Порядку).
Проте, як встановлено судом першої інстанції, у даному конкретному випадку перевірка не відбулась, а тому порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр посадовими особами відповідача не виявлено.
З припису від 18.03.2016, копію якого було надано відповідачем лише до суду апеляційної інстанції, вбачається, що ним встановлено строк надання до 28.03.2016 документів і матеріалів, що підтверджують дотримання надрокористувачем вимог про надрокористування, згідно з переліком (а.с 88).
У переліку наведено список документів, які підлягали оцінці в ході запланованої перевірки ПП «Гранум -Альфа».
Таким чином, відповідач фактично продовжив термін проведення планової перевірки позивача.
Суд апеляційної інстанції зауважує, що, продовження терміну перевірок у такий спосіб не передбачений, ані Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", ані Порядком № 1294. Не передбачено і такої підстави для складення приписів як недопущення посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірок. Непроведення перевірок, а відтак і невстановлення порушень вимог законодавства саме у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі відповідного акту перевірки виключає можливість складення контролюючим органом приписів або розпоряджень.
Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначання процедури продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулюються Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р.№ 615 (далі - Порядок 615), дія якого поширюється на всі види користування надрами.
Як вбачається з оскаржуваного наказу від 23.08.2016 року № 272 Державною службою геології та надр України, відповідно до пунктів 22 та 23 Порядку 615 та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від 17.08.2016 №2-16) , зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 27.10.2007 року № 4395 та надано 30 днів для направлення доказів усунення виявлених порушень.
Право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (п23 Порядку 615)
Пунктом 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами визначений перелік підстав, за наявності яких дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби, а саме:
1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;
2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов'язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників або населення;
3) проведення гірничих робіт без геологічного та маркшейдерського обслуговування;
4) наявності заборгованості з плати за користування надрами;
5) порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища;
6) проведення на наданій у користування ділянці надр робіт, не передбачених дозволом;
7) відсутності у надрокористувача під час проведення робіт ліцензії на провадження господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню відповідно до закону;
8) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування;
9) непереоформлення дозволу у випадках, передбачених пунктом 16 цього Порядку.
З наведеного випливає, що даний перелік є вичерпний та не містить обмежень щодо прийняття відповідачем рішень про зупинення дозволів за вказаним переліком.
Поряд з цим, вказаною нормою зазначено, що саме подання органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби, може стати підставою для зупинення дозволу. дана норма у даній частині є імперативною.
Водночас, підставою для зупинення дії спеціального дозволу, відповідач вказує пропозицію пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від 17.08.2016 №2-16).
Крім того, оскарженим наказом від 23.08.2016 року № 272 не встановлено, які саме порушення були допущені позивачем.
Враховуючи викладене колегія суддів приходить до висновку про те, що у Державної служби геології та надр України не було законодавчих підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, а тому при винесенні оскарженого наказу в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4395 від 27.09.2007 року діяв поза межами повноважень, не на підставі та не у спосіб, передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Порядком здійснення державного геологічного контролю.
Частиною другою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову, який відповідачем в даному випадку не виконано.
Разом з тим, перевіряючи доводи апелянта про помилковість висновків суду, викладених в мотивувальній частині стосовно правомірності дій позивача щодо недопущення представників відповідача до перевірки з посиланням на норми пункту 3 Прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року № 71-VIII, колегія суддів апеляційного суду зазначає наступне.
01.01.2015 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України".
Пунктом 8 Прикінцевих положень цього Закону визначено, що перевірки підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.
Отже, на період з січня по червень 2015 року поширювались обмеження щодо проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами, зокрема й Державною службою геології та надр України.
Колегія суддів зазначає, що 28.12.2014 року законодавцем було прийнято два нормативно-правових акти, якими встановлено мораторії на проведення перевірок суб'єктів господарювання, а саме: Закон України "Про внесення змін до Податкового Кодексу України та деяких законодавчих актів щодо податкової реформи" № 71-VIII (пункт 3 Прикінцевих положень), яким мораторій на перевірки за колом суб'єктів поширено на контролюючі органи в розумінні положень пункт 41.1 статті 41 Податкового кодексу України; Закон України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" № 76-VIII (пункт 8 Прикінцевих положень), яким мораторій на перевірки за колом суб'єктів поширено на усі контролюючі органи, крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України.
Зі змісту наведених норм закону випливає, що правовідносини, пов'язані з встановленням обмеження на проведення перевірок Державною службою геології та надр України регулювались саме пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII від 28.12.2014 року, а не Законом № 71-VIII, і в часі тривали протягом січня-червня 2015 року.
У зв'язку з тим, що перевірка позивача мала відбутися у березні 2016 року, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції помилково зазначено в мотивувальній частині оскаржуваної постанови щодо законодавчо встановленої тимчасової заборони на проведення перевірки позивача, як суб'єкта господарювання у вказаний період та правомірність дій позивача щодо недопущення до перевірки посадових осіб відповідача з цих підстав.
Переглядаючи рішення суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що окружний суд, вирішуючи спір, дійшов правильного висновку про наявність правових підстав для визнання протиправним і скасування оскаржуваного наказу відповідача в частині в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4395 від 27.09.2007 року. проте, пославшись в мотивувальній частині, як на одну із підстав для цього, на правомірність дій позивача щодо не допуску представників відповідача до перевірки у зв'язку з дією мораторію на проведення перевірки позивача, як суб'єкта господарювання у вказаний період, порушив норми процесуального права, оскільки така заборона не поширюється на відповідача, як на контролюючий орган в розумінні положень пункт 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.
Оскільки судом першої інстанції правильно по суті вирішено справу, але з помилковим застосуванням норм процесуального права, це є підставою для зміни судового рішення. Тому суд апеляційної інстанції задовольняє апеляційну скаргу частково, а постанову Київського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року в її мотивувальній частині змінює шляхом виключення з неї посилання на правомірність дій позивача щодо не допуску представників відповідача до перевірки у зв'язку з дією мораторію на проведення перевірки позивача у березні 2016 року.
В іншій частині постанова Київського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року є законною та обґрунтованою.
Оскільки суд першої інстанції правильно по суті вирішив справу, проте помилково застосував норми процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню частковому задоволенню, а рішення суду підлягає зміні у частині мотивування відповідно до наведеного в даній постанові.
Керуючись ст.ст.160,198, 200, 201, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України - задовольнити частково.
Постанову Київського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року змінити в мотивувальній частині.
В іншій частині постанову Київського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складення в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Повний текст постанови складено та підписано 20.09.2017.
Головуючий суддя: В.Ю.Ключкович
Судді: О.М. Ганечко
О.М. Кузьмишина
Головуючий суддя Ключкович В.Ю.
Судді: Кузьмишина О.М.
Ганечко О.М.