"20" червня 2017 р. м. Київ К/800/14625/16
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
Загороднього А.Ф., Іваненко Я.Л., Мойсюка М.І. (доповідач),
розглянувши в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Виконавчого комітету Бобровицької міської ради Чернігівської області про визнання протиправним рішення та зобов'язати вчинити дії, за касаційною скаргою Виконавчого комітету Бобровицької міської ради Чернігівської області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2016 року, -
У жовтні 2015 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом про визнання протиправним рішення Виконавчого комітету Бобровицької міської ради Чернігівської області (далі - виконком) № 143 від 29 жовтня 2014 року «Про встановлення тарифу н?а проїзд на внутрішньоміськи?х автобусних маршрутах загал?ьного користування (в режимі м?аршрутного таксі)» (далі - спірне рішення) в частині обмеження піль?гових категорій громадян та к?ількості пільговиків, що можу?ть бути перевезені перевізни?ком за один рейс, зобов'я?зати розмістити у міському гр?омадському транспорті м. Бобр?овиця і газетах «Наше життя» та «Чернігівщина» оголошення про пільгові категорії громадян, які мають право н?а безкоштовний проїзд в грома?дському транспорті, та вибачитись за завдані незручності.
В обґрунтування позовних вимог зазначав, що спірне рішення виконкому порушує вимоги Конституції України на забезпечення безкоштовного проїзду пільгових категорій громадян та прийняте всупереч положенням Закону України «Про автомобільний транспорт» та Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» тощо, а тому просив про задоволення позову.
Постановою Бобровицького районного суду Чернігівської області від 12 січня 2016 року в задоволенні позову відмовлено.
Оскаржуваною постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2016 року постанову суду першої інстанції скасовано, ухвалено нову постанову, якою позов задоволено частково, визнано протиправним спірне рішення виконкому в частині обмеження пільгових категорій громадян та кількості пільговиків, що можуть бути перевезені перевізником за один рейс, в решті позову відмовлено.
У касаційній скарзі відповідач посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального і порушення норм процесуального права, просить ухвалене ним судове рішення скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, в межах статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення скарги з таких підстав.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що спірне рішення винесено з дотриманням вимог Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про автомобільний транспорт», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» та Конституції України, і жодних прав позивача на пільговий проїзд в громадському транспорті не порушило.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи частково позов апеляційний суд виходив з того, що до повноважень відповідача віднесено виключно вирішення питання щодо встановлення тарифів на транспорті послуги та забезпечення організації пасажирських перевезень в місті, однак обмеження кількості пільгових пасажирів порушує законні права та інтереси позивача на гарантовані законом пільги. Крім того суд дійшов висновку, що недостатність коштів для надання перевізникам компенсації за пільгові перевезення пасажирів до суті спору сторін не відносяться.
Проте, до таких висновків суди дійшли без з'ясування дійсних прав та обов'язків сторін, в порушення норм матеріального і процесуального права.
У відповідності зі статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин справи в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
За змістом цієї норми процесуального права у мотивувальній частині рішення суд зобов'язаний навести дані про встановлені обставини, що мають значення для справи, їх юридичну оцінку та визначені відповідно до них правовідносини, а також оцінку всіх доказів, розрахунки, з яких суд виходив при задоволенні грошових вимог. Встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
З матеріалів справи вбачається, що суть спору сторін полягає у оскарженні позивачем пункту рішення виконкому про обмеження перевезень кількості пільгової категорії пасажирів за один рейс на маршрутах загального користування, зокрема в мікроавтобусах та автобусах учасників бойових дій та ветеранів війни.
Решта позовних вимог є похідними від зазначених.
Як встановлено судами та підтверджено матеріалами справи 29 жовтня 2014 року відповідач, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затверджених постановою Кабінету Міністрів від 18 лютого 1997 року № 176 тощо, прийняв рішення, у підпункті 2.1 пункту 2 вирішив встановити приватним перевізникам, за рахунок господарської діяльності перевозити безкоштовно інвалідів 1 групи, інвалідів з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілих від Чорнобильської катастрофи І категорії, учасників бойових дій та ветеранів війни, в мікроавтобусах - 1 особа за один рейс, в автобусах - в 2 особи за один рейс.
Суди, вирішуючи спір сторін виходили з того, що позивач з червня 2015 року є учасником бойових дій, а тому відповідно до вимог Закону «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» та Конституції України має певні соціальні гарантії і пільги, в тому числі щодо пільгового проїзду на внутрішніх автобусних маршрутах загального користування.
Разом з цим, вирішуючи питання права позивача на встановлені законом пільги, суди попередніх інстанцій не з'ясували наявності та/або відсутності факту порушеного такого права позивача, саме спірним рішенням виконкому, та не надали належної правової оцінки усім обставинам справи.
За змістом спірного рішення виконком встановив відповідні тарифи на внутрішніх автобусних маршрутах загального користування та обмежив кількість пільгових категорій громадян за один рейс.
Дійсно, згідно вимог Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» позивачу, як учаснику бойових дій, забезпечується право на безкоштовний пільговий проїзд у громадському транспорті.
Відповідно до статті 12 Закону України «Про транспорт» підприємства транспорту зобов'язані забезпечувати права на пільги громадян щодо користування транспортом. Автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється безпідставно відмовлятись від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом. Обґрунтованою підставою для відмови від пільгового перевезення в необмеженому розмірі можна вважати відсутність договірних відносин з цього приводу.
Пунктом 2 частини 1 статті 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад віднесено встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на транспортні та інші послуги.
Відповідно до статті 7 Закону України «Про автомобільний транспорт» забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.
Згідно статті 29 цього Закону органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані надати перевізникам, які здійснюють пільгові перевезення пасажирів та перевезення пасажирів за регульованими тарифами, компенсацію відповідно до закону.
За приписами статті 37 Закону України «Про автомобільний транспорт» пільгові перевезення пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, забезпечують автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування.
Автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється відмовлятися від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом.
Безпідставна відмова від пільгового перевезення тягне за собою відповідальність згідно із законом.
Суди, вирішуючи питання порушеного права ОСОБА_4 на гарантовані законодавством пільги, не звернули увагу на юридичну природу цього спору, з огляду на наступне.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Згідно з частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Статтею 6 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 Кодексу адміністративного судочинства України.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
<...> поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» має один і той же зміст.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.
Не поширюють свою дію ці положення й на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних (можливо позасудових) форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Тобто, суди мали з'ясувати існування самого факту порушеного права (відмова у пільговому перевезенні, надання переваги у перевезенні іншим пільговикам тощо) і в залежності від цього - юридичну природу спору сторін, дослідивши, яким саме чином спірний пункт рішення впливає на права та обов'язки як позивача так і відповідача, у разі такого порушення.
Без з'ясування цих обставин також неможливо встановити початок перебігу строку звернення з адміністративним позовом до суду, згідно вимог статей 99-103 Кодексу адміністративного судочинства України.
Колегія суддів звертає увагу, що в залежності від наявності факту порушеного права в межах даного спору, з метою повного захисту прав та інтересів сторін, судам слід було звернути увагу на належність відповідача у справі та/або притягнення в якості третьої особи самого перевізника згідно вимог статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України.
За таких обставин, висновки судів попередніх інстанцій щодо суті вирішення спору сторін є передчасними.
Отже, неповне з'ясування судами дійсних обставин справи та порушення норм матеріального і процесуального права призвело до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України щодо законності і обґрунтованості.
Тому рішення судів підлягають скасуванню, а справа згідно правил статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України, направленню на новий розгляд, оскільки суд касаційної інстанції не може встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судових рішеннях.
Керуючись статтями 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів,-
Касаційну скаргу Виконавчого комітету Бобровицької міської ради Чернігівської області задовольнити частково.
Постанову Бобровицького районного суду Чернігівської області від 12 січня 2016 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2016 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам і оскарженню не підлягає.
Судді: М.І. Мойсюк
А.Ф. Загородній
Я.Л. Іваненко