Справа № зз815/2300/17
21 червня 2017 року м. Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді - Завальнюка І.В., розглянувши о 14:15 годині в порядку скороченого провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії,
Позивач звернувся до суду із зазначеним позовом, в якому просить суд визнати протиправними дії відповідача щодо відмови у наданні повної, точної та достовірної інформації на запити від 08.11.2016 та від 22.11.2016; зобов'язати надати відповідну інформацію.
Під час підготовки справи до судового розгляду судом запропоновано відповідачу надати письмові заперечення проти позову та необхідні документи або заяву про визнання позову.
Від відповідача до канцелярії суду надійшли письмові заперечення проти адміністративного позову, згідно яких ГУ Держгеокадастру в Одеській області позовні вимоги не визнає у повному обсязі та просить відмовити в задоволенні позову, зважаючи на його необґрунтованість.
Оцінивши належність, допустимість, достовірність наданих сторонами доказів, а також достатність та взаємний зв'язок у їх сукупності, суд вважає зазначені позовні вимоги підлягаючими задоволенню.
Судом встановлено, що 08.11.2016 та 22.11.2016 ОСОБА_1 (а також ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 ) звернувся до ГУ Держгеокадастру в Одеській області із запитом до публічної інформації, в якому просив надати інформацію:
перелік громадян, яким за період з 01.01.2013 - по 08.11.2016 на території або за межами території Одеської області, відповідно до ч.6 ст.118 Земельного кодексу України, ГУ Держгеокадастру в Одеській області було надано дозволи на розробку проекту землеустрою в межах повноважень ч.4 ст.122 Земельного кодексу України із зазначенням: прізвища, ім'я та по батькові громадянина, номер та дата наказу про надання відповідного дозволу, площа земельної ділянки, місце розташування земельної ділянки, цільове призначення земельної ділянки, номер, дата розпорядчого акту про затвердження проектів землеустрою щодо яких було надано первісні дозволи на їх розробку, присвоєний кадастровий номер щодо кожної земельної ділянки яка була безоплатно передана у власність громадянам;
громадян які мають статус учасника АТО та сім'ям загиблих АТО, які отримали дозволи на розробку проектів землеустрою на території Одеської області, які було видано Відповідачем за період з 01.01.2014 по 08.11.2016 - із зазначенням: прізвища, ім'я та по батькові громадянина, його статус, номер та дата рішення (наказу) про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою, місце розташування земельної ділянки, її площа та цільове призначення.
В інформаційному запиті до Відповідача від 22.11.2016 позивачем було запитано також повну, точну та достовірну публічну інформацію щодо прийнятих та виданих, згідно до статей 15-1, 22, 35, 118, 121, 122 Земельного кодексу України наказів про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності розташованих на території Дальницької сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів) у межах на сформованій земельній ділянці державної власності кадастровий номер 5123781300:01:002:0583 із зазначенням: дати, номеру наказу, прізвища, ім'я та по батькові громадянина на ім'я якого було видано наказ, розмір земельної ділянки, цільове призначення земельної ділянки, місце розташування земельної ділянки.
За результатами розгляду вищезазначених запитів до публічної інформації ГУ Держгеокадастру в Одеській області за підписами першого заступника начальника Управління Савченко М.Ю. листами від 11.11.2016 № 31-15-0.6-16359/2-16, від 20.11.2016 № 31-15-0.6-16863/2-16 позивачу відмовлено в наданні інформації з посиланням на приписи Закону України «Про доступ до публічної інформації». Зокрема, підставами для відмов зазначено, що сам по собі виданий наказ про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою громадянину лише надає можливість певній особі розробити відповідну землевпорядну інформацію, і не є підставою для набуття права на землю, а тому, положення ч.5 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» на інформацію, яка міститься у вказаних документах (в т.ч. наказах), не розповсюджується (щодо від 08.11.2016); не являється публічною інформація про учасників АТО, яким були видані земельні ділянки - так як, згідно до листа Одеського військового комісаріату від 13.07.2016 №5440, інформація щодо надання громадянам статусу учасників АТО також належить до категорії інформації із обмеженим доступом, відповідно до п.2 ч.1 ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (щодо від 08.11.2016).
Дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про неправомірність вищевказаних відмов у наданні публічної інформації, обґрунтованість адміністративного позову та наявність підстав для його задоволення з огляду на наступне.
Відповідно до ст.40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Згідно ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон).
Частиною 1 статті 1 Закону визначено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (ст. 3 Закону).
Відповідно до ч.1 ст.20 Закону розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
Статтею 22 Закону передбачено право розпорядника інформації відмовити в задоволенні запиту ( - розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; - інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; - особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; - не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону).
Згідно заперечень відповідача, запитувана позивачем інформація не є інформаційним запитом, оскільки для відповіді потрібно цю інформацію створити. Головне управління в межах наданих законодавством повноважень не зобов'язано вести перелік громадян, яким надано дозволи на розроблення документації із землеустрою із зазначеним усіх вказаних у запитів відомостей. Отже запитувана інформація потребує створення шляхом додаткового змістовного аналізу інших документів, а тому не підпадає під визначення публічної інформації в розумінні ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Крім того, персональні дані фізичних осіб є конфіденційною інформацією, яка не може поширюватися без згоду суб'єкта таких даних за виключенням інтересів національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Також для визначення номеру та дати розпорядчого документу, яким затверджено документацію із землеустрою, розроблену на підставі раніше наданого дозволу, у разі його затвердження взагалі, необхідно провести співставлення та змістовний аналіз всіх наказів про надання дозволів на розроблення проектів із землеустрою та наказів про затвердження проектів із землеустрою, тобто провести значний обсяг роботи, за результатами якого створити нову інформацію, володіння якою не передбачено Положенням про ГУ Держгеокадастру в Одеській області. Крім того, інформація про наявність у громадян статусу учасника АТО або статусу членів сім'ї загиблих учасників АТО є конфіденційною, а її поширення буде втручанням Управління в особисте життя громадян та є неприпустим. Наказ про надання дозволу на розроблення проекту із землеустрою не є розпорядчим документом на підставі якого виникло право власності чи користування земельною ділянкою, а отже така інформація не підпадає під дію ч.5 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Згідно ст.6 Закону інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше.
Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше.
Не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.
Відповідно до частини першої статті 7 Закону конфіденційна інформація - це інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов.
Водночас відмінне за обсягом визначення конфіденційної інформації закріплено у частині другій статті 21 Закону N 2657-XII, за якою конфіденційною є інформація про фізичну особу незалежно від відповідного її волевиявлення.
За висновком ВАС України, з метою усунення наведеної колізії суди повинні застосовувати положення частини четвертої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, за якою у разі встановлення невідповідності закону Конституції України суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, тобто Конституцію України, а саме положення про те, що інформація про особу є конфіденційною, крім окремо визначених випадків (Рішення Конституційного Суду України від 20 січня 2012 року N 2-рп/2012).
Виходячи з положень частини першої статті 7 Закону N 2939-VI, частини другої статті 21 Закону N 2657-XII та статті 32 Конституції України конфіденційна інформація може поширюватись у таких випадках:
особа самостійно встановила випадки (порядок, умови), коли ця інформація може поширюватись (наприклад, у договорі про використання прав на комерційну таємницю);
коли особа у відповідь на прохання/пропозицію дає згоду на використання своїх конфіденційних даних. При цьому використання таких даних третьою особою здійснюється відповідно до умов наданої особою згоди;
коли закон дозволяє певним суб'єктам отримувати та використовувати конфіденційну інформацію без згоди особи. У таких випадках суб'єкт діє на виконання установлених повноважень та для досягнення визначеної мети (наприклад, отримання конфіденційної інформації в ході оперативно-розшукової діяльності або в ході проведення досудового слідства) і поширення конфіденційної інформації обмежується положеннями закону;
коли розголошення конфіденційної інформації відповідає суспільному інтересу і право громадськості знати цю інформацію переважає шкоду, яку може бути завдано особі поширенням її конфіденційної інформації. Таке поширення здійснюється відповідно до статті 29 Закону України "Про інформацію" після застосування "трискладового тесту".
Необхідно зазначити, що частиною другою статті 10 цього Закону визначено, що обсяг інформації про особу, що збирається, зберігається і використовується розпорядниками інформації, має бути максимально обмеженим і використовуватися лише з метою та у спосіб, визначений законом.
Згідно з частиною третьої статті 10-1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" публічна інформація, що містить персональні дані фізичної особи, оприлюднюється та надається на запит у формі відкритих даних у разі додержання однієї з таких умов: 1) персональні дані знеособлені та захищені відповідно до Закону України "Про захист персональних даних"; фізичні особи (суб'єкти даних), персональні дані яких містяться в інформації у формі відкритих даних, надали свою згоду на поширення таких даних відповідно до Закону України "Про захист персональних даних"; надання чи оприлюднення такої інформації передбачено законом; обмеження доступу до такої інформації (віднесення її до інформації з обмеженим доступом) заборонено законом.
До такого ж висновку дійшов Конституційний Суд України у Рішенні N 2-рп/2012 від 20.01.2012 (справа N 1-9/2012), відповідно до якого збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. Таке втручання допускається винятково у випадках, зазначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Більш того, належність запитуваної інформації до конфіденційної, таємної або для службового користування на підставі статей 7, 8, 9 Закону N 2939-VI відповідно не є єдиною достатньою підставою для обмеження доступу до неї. Обмеження доступу до конкретної інформації допускається у разі, якщо за визначенням вона є конфіденційною або таємною або для службового користування та за умови застосування сукупності вимог пунктів 1 - 3 частини другої статті 6 Закону N 2939-VI (частина друга статті 6, частина перша статті 8, частина перша статті 9, п. 2 частини першої статті 22 Закону N 2939-VI).
Присвоєння певному документу грифу "для службового користування" (частина друга статті 9 N 2939-VI) саме по собі не є підставою для відмови у задоволенні запиту на інформацію у ньому, оскільки така підстава не передбачена частиною першою статті 22 Закону N 2939-VI. Аналогічно не може бути відмовлено у доступі до інформації тільки через те, що відповідний вид інформації включено до переліку відомостей, що становлять службову інформацію. Наявність підстав для такої відмови може бути встановлена лише шляхом застосування "трискладового тесту" (пункт 2 частини першої статті 22 Закону N 2939-VI).
Так само лише після застосування "трискладового тесту" допустиме обмеження доступу до публічної інформації, заборона на поширення якої встановлена безпосередньо законом.
Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 22 Закону N 2939-VI відмова у задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто у відмові розпорядник інформації зобов'язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, які становлять зміст "трискладового тесту".
Таку правову позицію викладено ВАС України у постанові пленуму від 29 вересня 2016 року N 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації».
Згідно з частиною першою статті 11 Закону України від 2 жовтня 1992 року N 2657-XII "Про інформацію" інформацію про фізичну особу (персональні дані) становлять відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, за якими вона ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.
Не допускаються збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження (частина друга цієї статті Закону).
В абзаці другому частини третьої статті 5 Закону України від 1 червня 2010 року N 2297-VI "Про захист персональних даних" визначено, що не належить до інформації з обмеженим доступом інформація про отримання у будь-якій формі фізичною особою бюджетних коштів, державного чи комунального майна, крім випадків, передбачених статтею 6 Закону N 2939-VI.
Таким чином, на підставі аналізу наведених вище норм суд дійшов висновку про те, що не підлягає обмеженню в наданні за запитами про публічну інформацію інформація про прізвища, ім'я, по батькові фізичних осіб, яким відповідно до ЗК України були надані дозволи на розробку проектів землеустрою. Якщо у правовому акті органу влади міститься інша інформація, яка має ознаки конфіденційної, то при наданні документів вона підлягає вилученню у спосіб, який унеможливлює її з'ясування.
При цьому в запитах позивача відсутні вимоги надати дані про національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, адреси, дати і місця народження фізичних осіб - тобто безпосередньо конфіденційної інформації про фізичних осіб.
Відтак, суд відхиляє доводи відповідача про те, що запитувана інформація щодо фізичних осіб, яким були надані дозволи на розробку проекту землеустрою в межах повноважень, підлягає віднесенню до обмеженої (конфіденційної) в аспекті змісту запитів, оскільки вона цілком узгоджується із ч.5 ст.6 Закону.
В той же час, суд критично оцінює посилання відповідача на вищеозначену постанову пленуму ВАС України в аспекті того, що не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію.
Так, позивач посилається на вказану тезу-позицію, зважаючи на те, що йому доведеться провести співставлення та змістовний аналіз наказів про надання дозволів на розроблення проектів із землеустрою та наказів про затвердження проектів із землеустрою, тобто провести значний обсяг роботи, за результатами якого створити нову інформацію.
Суд зазначає, що такі твердження відповідача є неспроможними, оскільки пленум ВАС України в цій же постанові роз'яснив, що визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти (пункт 1 частини першої статті 22 Закону N 2939-VI).
Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям "відображеності та задокументованості" і є публічною.
Наведені відповідачем аргументи щодо необхідності змістовного аналізу наказів про надання дозволів на розроблення проектів із землеустрою та наказів про затвердження проектів із землеустрою є необґрунтованими, оскільки відповідна інформація заздалегідь зафіксована у відповідних наказах та знаходиться у володінні Управління, відповідає критеріям відображеності та задокументованості. Сам лише факт того, що для відповіді на запит цю інформацію потрібно лише систематизувати не відносить таку роботу до значних інтелектуальних зусиль, на чому безпідставно наголошує відповідач. За таким хибним тлумаченням законодавства навіть сам процес створення відповіді окремим документом, наприклад, листом - вже належить до створення нової інформації.
Відповідно до ч. 2 ст. 20 Закону України «Про інформацію» будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.
Згідно абз.2 ч.3 ст.5 Закону України «Про захист персональних даних» не належить до інформації з обмеженим доступом інформація про отримання у будь-якій формі фізичною особою бюджетних коштів, державного чи комунального майна, крім випадків, передбачених статтею 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Як вбачається з наявних в матеріалах справи копій запитів від 08.11.2016 та від 22.11.2016, останні містять всі визначені Законом реквізити, і як встановлено судом запитувана інформація до інформації із обмеженим доступом не відноситься, що обумовлювало відповідний обов'язок розпорядника інформації надати відповіді на вказані запити. Однак, відповідачем безпідставно відмовлено в задоволенні запитів на інформацію у поєднанні із необґрунтованим (принаймні у відповіді) віднесенням запитуваної інформації до інформації з обмеженим доступом.
Відповідно до ст.23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.
Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.
Перевіряючи обґрунтованість та законність дій та рішень суб'єкта владних повноважень, суд враховує наведене нормативне регулювання та вимоги частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури.
Одним із головних принципів адміністративного судочинства, відповідно до ст. 7 КАС України є принцип верховенства права. Відповідно до ст. 3 Конституції України та ст.8 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права.
Проаналізувавши обставини справи, з урахуванням нормативного регулювання спірних правовідносин, виходячи зі змісту запиту на отримання публічної інформауції, а також наведених вище положень п. 3 ч.1 ст.13 Закону України «Про доступ до публічної інформації», суд приходить до висновку, що відповідач діяв не на підставі, та не у спосіб, що передбачені положеннями Закону України «Про доступ до публічної інформації», безпідставно відмовивши позивачу у доступі до публічної інформації, у зв'язку із чим позов підлягає задоволенню.
Відповідно до ч.1 ст.94 КАС України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати з Державного бюджету України.
Крім того, суд звертає увагу відповідча на його обов'язок виконати постанову негайно відповідно до ч.1 ст.256 КАС України.
Керуючись ст.ст. 22, 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації», ст.ст. 94, 158-163, 183-2 КАС України, суд
Адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнити.
Визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру в Одеській області в задоволенні запитів ОСОБА_1 на інформацію від 08.11.2016 та від 22.11.2016.
Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути запити на інформацію ОСОБА_1 від 08.11.2016 та від 22.11.2016 та надати відповідь у відповідності до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Допустити негайне виконання постанови.
Стягнути з бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (код ЄДРПОУ 39765871) на користь ОСОБА_1 (іпн НОМЕР_1 ) судові витрати в сумі 1280 грн. (одну тисячу двісті вісімдесят грн.).
Постанова може бути оскаржена до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі апеляційної скарги в 10-денний строк з дня отримання копії постанови.
Суддя І.В. Завальнюк