11 травня 2017 рокусправа № 804/5325/16
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Шлай А.В.
суддів: Чабаненко С.В. Прокопчук Т.С.
за участю секретаря судового засідання: Горшкова В.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції України в Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року у справі № 804/5325/16 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Комісії для проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області, Головного управління Національної поліції України в Дніпропетровській області, Павлоградського ВП ГУНП в Дніпропетровській області про визнання дій протиправними та скасування рішень, заборону звільнення,-
ОСОБА_1 19 серпня 2016 року звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області в частині включення позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню;
- визнати протиправними дії Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області щодо проведення атестації позивача;
- визнати протиправним та скасувати рішення (висновок) атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області щодо невідповідності позивача займаній посаді та що він підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, оформлене протоколом від 08 серпня 2016 року;
- заборонити звільнення позивача з посади заступника начальника Павлоградського відділення поліції Павлоградського відділу поліції за рішенням (висновком) атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області через службову невідповідність.
Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року позов задоволений частково. Суд визнав протиправним та скасовано рішення (висновок) атестаційної комісії № 7 Головного управління Національної поліції в Дніпропетровської області від 08.08.2016 року, зазначене в Атестаційному листі у розділі IV. "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" в частині зазначення "4-займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність", оформлене на підставі протоколу ОП № 15.00024216.0032814 від 08.08.2016 року, відносно ОСОБА_1.
Не погодившись із постановою суду, Головним управлінням Національної поліції в Дніпропетровській області подана апеляційна скарга, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, апелянт просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. На думку заявника апеляційної скарги, суд першої інстанції залишив поза увагою ту обставину, що під час атестування членами атестаційної комісії позивачу були поставлені питання щодо професійної діяльності поліцейського та мотивації подальшого проходження служби в Національній поліції. Надані відповіді вказували на низький рівень знань позивачем нормативно-правових актів, що регламентують діяльність національної поліції, виконання службових обов'язків. Після проведення співбесіди атестаційна комісія, на виконання дискреційних повноважень, одноголосно дійшла висновку про невідповідність позивача займаній посаді і прийняла рішення про його звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, про що було складено відповідний протокол.
Від представника позивача - ОСОБА_2 надійшла заява про проведення судового засідання без її участі.
Сторони, належним чином повідомлені про день, місце і час розгляду апеляційної скарги, доказом чого є повідомлення про вручення рекомендованих поштових відправлень, у судове засідання не прибули.
Відповідно до частини 4 статті 196 Кодексу адміністративного судочинства України неприбуття у судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце апеляційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи.
У відповідності до статті 41 Кодексу адміністративного судочинства України у разі неявки у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, чи якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності осіб, які беруть участь у справі, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Здійснюючи перевірку законності та обґрунтованості оскарженого рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги та пред'явлених позовних вимог, колегія суддів керується приписами статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права дійшла висновку про відсутність підстав для його скасування.
Наявними у справі належними та допустимими письмовими доказами підтверджуються обставини того, що позивач в період з 25 квітня 1995 року по 06 листопада 2015 року проходив службу в органах внутрішніх справ (міліція) (а.с.55-56). Наказом Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області від 07 листопада 2015 року № 1 о/с позивача, як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання майора в порядку переатестування на посаду заступника начальника Павлоградського відділення поліції Павлоградського відділу поліції (а.с. 45). 07 листопада 2015 року позивач склав Присягу на вірність Українському народові, як це передбачено статтею 64 Закону України «Про Національну поліцію» (а.с. 44). Наказом Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області від 23 лютого 2016 року №458 прийнято рішення про проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області та підпорядкованих підрозділів (а.с. 46-47). Наказом Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області від 28 липня 2016 року № 2134 затверджено персональний склад атестаційних комісій Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області (а.с. 49). 08 серпня 2016 року за наслідками атестування позивача Атестаційною комісією № 7 був складений протокол ОП № 15.00024216.0032814, в якому відображені результати голосування члені комісії - 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, рішення прийнято одноголосно (а.с. 70-72). Зазначений висновок атестаційної комісії був також внесений до розділу IV Атестаційного листа (а.с. 67).
Зі змісту атестаційного листа, складеного на позивача 27 лютого 2016 року вбачається, що за період служби в органах внутрішніх справ характеризується виключно позитивно. За результатами тестування позивач набрав 19 з 60 балів (загальні навички) і 29 з 60 балів (професійні знання). 08 серпня 2016 року атестаційна комісія провела співбесіду з позивачем. За висновком атестаційної комісії позивач займаній посаді не відповідає і підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність (а.с. 67, 70).
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачами не надано беззаперечних доказів в обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його висновки, і не довів правомірності прийнятого рішення у формі висновку - «займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність».
Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції.
Так, судом першої інстанції правильно встановлений характер спірних правовідносин, які виникли у зв'язку із проходженням позивача служби в поліції, яка відповідно до частини 1 статті 59 Закону України «Про Національну поліцію» є державною службою особливого характеру і у розумінні пункту 15 частини 1 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України належить до публічної служби. Ці правовідносини регулюються Законом України «Про Національну поліцію» № 580/VIII від 02.07.2015 року.
Порядок проведення атестування поліцейських визначений Інструкцією, яка затверджена 17 листопада 2015 року наказом Міністерства внутрішніх справ України №1465 (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18 листопада 2015 року за №1445/27890). Згідно преамбули цього наказу, метою затвердження Інструкції визначена оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівня, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри. Крім того, частиною 2 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" визначені підстави для проведення атестування. Ними є: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу (п.1); вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність (п.2); для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність (п.3). Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.
Як встановлено судом першої інстанції, Наказом Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області від 23 лютого 2016 року №458 прийнято рішення про проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області та підпорядкованих підрозділів. Наказом Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області від 28 липня 2016 року №2134 затверджено персональний склад атестаційних комісій Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області.
Як зазначалось вище, порядок проведення атестування викладений в Інструкції №1465 (розділ IV). Так, пунктом 3 розділу IV Інструкції передбачено складання безпосередніми керівниками атестаційних листів на поліцейських. В атестаційному листі зазначаються наступні відомості про поліцейського, який атестується: результати службової діяльності згідно з функціональними обов'язками; дисциплінованість, принциповість у вирішенні службових питань, уміння будувати свої стосунки з громадянами та колегами по службі, здатність працювати над усуненням особистих недоліків, авторитет у колективі та серед населення; прагнення до вдосконалення службової діяльності, почуття особистої відповідальності, стійкість моральних принципів, сміливість, рішучість, організованість, здатність контролювати власні емоції, поведінка поза службою; володіння іноземними мовами; культура в службі та ставлення до підвищення свого освітнього та культурного рівнів; стан здоров'я та фізична підготовленість, уміння володіти табельною вогнепальною зброєю, прийомами рукопашного бою, спеціальними засобами індивідуального захисту та активної оборони, здатність переносити психофізичні навантаження та труднощі служби; основні найбільш характерні та істотні недоліки в службовій діяльності та особистій поведінці; інші дані, які, на думку керівника, заслуговують на увагу для більш повної характеристики підлеглого; результати проходження підвищення кваліфікації (п. 7 розділу IV).
Начальником Павлоградського відділення поліції Павлоградського відділу поліції ГУНП в Дніпропетровській області (майор поліції Редько В.І.) 27 лютого 2016 року був складений атестаційний лист, який містить відомості про проходження позивачем служби в поліції з 07 листопада 2015 року. Також в атестаційному листі надана оцінка особистим та професійним якостям позивача, його ставлення до служби. Характеристика за своїм змістом є позитивною (а.с. 67).
Відповідно до пункту 9 розділу IV Інструкції прямі керівники зобов'язані всебічно розглянути зміст атестаційного листа, з'ясувати відповідність викладених у ньому даних дійсному стану справ у службовій діяльності поліцейського, який атестується, та внести до відповідного розділу атестаційного листа один з таких висновків: займаній посаді відповідає; займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність. Атестаційний лист після розгляду прямими керівниками передається на розгляд до атестаційної комісії.
Атестаційний лист містить висновок прямого керівника (начальника Павлоградського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області підполковника поліції Малиноги О.М.) про відповідність позивача займаній посаді (розділ ІІ) (а.с.67).
Відповідно до пунктів 11, 12 розділу IV Інструкції атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування. За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.
Позивач 08 серпня 2016 року проходив співбесіду, під час якої, як зазначено в протоколі ОП№15.00024216.0032814, були досліджені: декларація про доходи, послужний список, інформаційна довідка, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 5 Закону України «Про очищення влади», інформація з відкритих джерел. Членами атестаційної комісії особі, яка проходить атестування, були поставлені питання, які стосувались професійної діяльності поліцейського та мотивації особи для подальшого проходження служби в Національній поліції та інше. За результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення Головою атестаційної комісії поставлено на голосування рішення, а саме: 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність ( а.с. 70-72).
Колегія суддів зазначає, що Інструкція № 1465 зобов'язує атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження) - пункт 16 розділу IV Інструкції. Рішення атестаційної комісії приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії (пункт 18 розділу IV Інструкції).
Пунктом 12 Інструкції № 1465 передбачено право атестаційної комісії робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.
Будь-які запити, у тому числі, щодо наявності досягнень в роботі, перевірки інформації, розміщеної у джерелах інформації щодо позивача, пов'язані з його службовою діяльністю, атестаційною комісією здійснені не були.
Слід також зазначити, що статтею 61 Закону України «Про Національну поліцію» визначені обмеження, пов'язані зі службою в поліції. Не може бути поліцейським: 1) особа, визнана недієздатною або обмежено дієздатною особою; 2) особа, засуджена за умисне вчинення тяжкого та особливо тяжкого злочину, у тому числі судимість якої погашена чи знята у визначеному законом порядку; 3) особа, яка має непогашену або незняту судимість за вчинення злочину, крім реабілітованої; 4) особа, щодо якої було припинено кримінальне провадження з нереабілітуючих підстав; 5) особа, до якої були застосовані заходи адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією; 6) особа, яка відмовляється від процедури спеціальної перевірки під час прийняття на службу в поліції або від процедури оформлення допуску до державної таємниці, якщо для виконання нею службових обов'язків потрібен такий допуск; 7) особа, яка має захворювання, що перешкоджає проходженню служби в поліції. Перелік захворювань, що перешкоджають проходженню служби в поліції, затверджується Міністерством внутрішніх справ України спільно з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я; 8) особа, яка втратила громадянство України та/або має громадянство (підданство) іноземної держави, або особа без громадянства; 9) особа, яка надала завідомо неправдиву інформацію під час прийняття на службу в поліції.
Матеріали атестування не містять даних, наявність яких виключає можливість проходження позивачем служби в поліції.
Крім того, пунктом 15 розділу IV Інструкції передбачено, що атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків:1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
Отже, наслідком невідповідності займаній посаді за результатами тестування є, у тому числі, переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність. Дійшовши висновку про невідповідність позивача займаній посаді, атестаційна комісія не обґрунтувала необхідність звільнення його зі служби в поліції при наявності позитивної характеристики безпосереднього керівника, проходження тестування, не розглянувши, при цьому, можливості переведення на нижчу посаду за наявності обґрунтованих підстав.
Головне управління Національна поліції в Дніпропетровській області наголошує на неприпустимості втручання суду в повноваження атестаційної комісії, рішення якої приймаються більшістю голосів шляхом голосування.
Колегія суддів зазначає, що адміністративні суди дійсно не повинні перебирати на себе виключні функції суб'єктів владних повноважень. Проте, у даному випадку спір виник між позивачем, як службовцем, та Національною поліцією, як роботодавцем, оскільки публічна служба є різновидом трудової діяльності. Наявність у відповідача статусу суб'єкта владних повноважень не має вирішального значення при розгляді спору з приводу прийняття, проходження та звільнення з публічної служби. Отже, для висновків щодо правомірності звільнення позивача зі служби перевірці підлягає дотримання процедури проведення атестування.
Відновлення порушених прав позивача має бути здійснено шляхом скасування спірних протоколу ОП №15.00024216.0032814 від 08.08.2016 року.
Судом апеляційної інстанції при ухваленні рішення у даній справі враховує, що позивач за час служби в органах зарекомендував себе з позитивної сторони. Крім того, у розділі ІІ Атестаційного листа міститься висновок прямого керівника про відповідність позивача займаній посаді. Проте, в рішенні Атестаційної комісії №7 не вказано, з яких підстав комісія дійшла висновку, що позивач займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність. Не вказано і якими критеріями керувалися члени комісії, приймаючи такі рішення. В оскаржуваному протоколі відсутнє посилання на конкретні матеріали, на підставі яких прийняте зазначене рішення, не вказано, з яких підстав членами атестаційних комісій не були взяті до уваги відомості, зазначені в атестаційному листі позивача, результати його тестування на знання законодавчої бази та на загальні здібності і навички, яким критеріям, визначеним пунктом 16 розділу IV Інструкції, не відповідає поліцейський ОСОБА_1
Відповідно до частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
На думку колегії суддів, оскаржений протокол ОП №15.00024216.0032814 від 08.08.2016 року, з приводу атестування ОСОБА_1, зазначеним критеріям не відповідають, є необґрунтованим, а тому суд першої інстанції правомірно визнав його протиправним і скасував.
Відповідно до статті 200 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Зважаючи на те, що судом першої інстанції при ухваленні оскарженого рішення не допущено порушень норм матеріального і процесуального права, а викладені в ньому висновки відповідають обставинам справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, постанова суду першої інстанції - без змін.
Керуючись статтями 195-196, 198, 200, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України,
Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції України в Дніпропетровській області - залишити без задоволення.
Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року по справі № 804/5325/16 - залишити без змін.
Ухвала суду набирає законної сили з моменту її проголошення і може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня її складення у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий: А.В. Шлай
Суддя: С.В. Чабаненко
Суддя: Т.С. Прокопчук