Справа: № 826/26884/15 Головуючий у 1-й інстанції: Качур І.А. Суддя-доповідач: Парінов А.Б.
Іменем України
13 квітня 2017 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого - судді Парінова А.Б.,
суддів: Грибан І.О., Губської О.А.,
при секретарі судового засідання Приходько К.М.
за участю представників сторін:
від позивача Смірнов П.О.,
від відповідача Смиченко В.В.,
від третьої особи Департамент поліції охорони Бегларян О.Ф.,
від третьої особи Всеукраїнська громадська організація «Українська Федерація професіоналів безпеки»: Сидоренко С.М., Борецький В.З.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «УКРОХРАНСЕРВІС» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 грудня 2016 року у справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «УКРОХРАНСЕРВІС» до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Департамент поліції охорони, Всеукраїнська громадська організація «Українська Федерація професіоналів безпеки» про визнання протиправною та скасування постанови, зобов'язання вчинити дії,-
Позивач звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), в якому просив суд:
- визнати незаконною та не чинною постанову КМУ № 937 від 11.11.2015 року;
- скасувати постанову КМУ № 937 від 11.11.2015 року;
- зобов'язати КМУ утриматися від видання у майбутньому подібних постанов, які визначатимуть перелік підприємств, охорона яких здійснюється виключно органами поліції охорони на договірних засадах.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 грудня 2016 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати оскаржувану постанову суду та постановити нову, якою позов задовольнити.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваної постанови суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.
11 листопада 2015 року Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову N 937 «Питання забезпечення охорони об'єктів державної та інших форм власності» (далі - оскаржувана постанова).
Згідно з п. 1 вказаної постанови вирішено затвердити перелік об'єктів державної та інших форм власності, охорона нерухомого майна (незалежно від цільового призначення) яких здійснюється виключно органами поліції охорони на договірних засадах, згідно з додатком.
об'єктів державної та інших форм власності, охорона нерухомого майна яких здійснюється виключно органами поліції охорони на договірних засадах
Код згідно з ЄДРПОУ Найменування об'єкта
02841376 Волинська обласна державна телерадіокомпанія
01125755 Державне підприємство "Маріупольський морський торговельний порт"
02841407 Донецька обласна державна телерадіокомпанія
00379790 Державне підприємство "Артемсіль"
02841413 Житомирська обласна державна телерадіокомпанія
22071911 Закарпатська обласна державна телерадіокомпанія
01125761 Державне підприємство "Бердянський морський торговельний порт"
02841436 Запорізька обласна державна телерадіокомпанія
37854297 Державний концерн "Укроборонпром"
00100227 Державне підприємство "Національна енергетична компанія "Укренерго"
00135390 ПАТ "Укрнафта"
00153117 ПАТ "Державне акціонерне товариство "Чорноморнафтогаз"
03482347 Державне підприємство "Підприємство із забезпечення нафтопродуктами"
20077720 Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України"
21515381 Державне підприємство "Енергоринок"
22927045 ПАТ "Центренерго"
24584661 Державне підприємство "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом"
30019775 ПАТ "Укргазвидобування"
30019801 ПАТ "Укртрансгаз"
31301827 Дочірня компанія "Газ України" Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України"
31570412 ПАТ "Укртранснафта"
03150102 Державне підприємство водних шляхів "Укрводшлях"
38727770 Державне підприємство "Адміністрація морських портів України"
01181765 Державне підприємство "Український державний центр радіочастот"
01190043 Концерн радіомовлення, радіозв'язку та телебачення
21560045 Українське державне підприємство поштового зв'язку "Укрпошта"
26267574 Державна телерадіокомпанія "Всесвітня служба "Українське телебачення і радіомовлення"
22927269 Національна радіокомпанія України
23152907 Національна телекомпанія України
23703709 Державна організація "Київська державна регіональна телерадіокомпанія"
02568182 Державне підприємство "Всеукраїнський державний науково-виробничий центр стандартизації, метрології, сертифікації та захисту прав споживачів"
32595752 Державне підприємство "Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості"
33304730 Державна іпотечна установа
16286441 Державне підприємство "Поліграфічний комбінат "Україна" по виготовленню цінних паперів"
14310862 Державне спеціалізоване підприємство "Чорнобильська АЕС"
20588716 ПАТ "Укргідроенерго"
19477064 Державне підприємство обслуговування повітряного руху України
20572069 Державне підприємство "Міжнародний аеропорт "Бориспіль"
24210297 Державне підприємство Український державний центр залізничних рефрижераторних перевезень "Укррефтранс"
37199618 Державне підприємство спиртової та лікеро-горілчаної промисловості "Укрспирт"
21881105 Державна організація "Криворізька регіональна державна телерадіокомпанія "Криворіжжя"
00191017 Державне промислове підприємство "Кривбаспромводопостачання"
02841382 Державна організація Луганська обласна державна телерадіокомпанія
22333937 Львівська обласна державна телекомпанія
01125608 Державне підприємство "Миколаївський морський торговельний порт"
19290012 Державне підприємство "Спеціалізований морський порт "Октябрьск"
25374003 Державне підприємство "Дельта-Лоцман"
02841494 Миколаївська обласна державна телерадіокомпанія
01125206 Державне підприємство "Морський торговельний порт Усть-Дунайськ"
01125666 Державне підприємство "Одеський морський торговельний порт"
01125672 Державне підприємство "Іллічівський морський торговельний порт"
01125689 Державне підприємство "Білгород-Дністровський морський торговельний порт"
01125809 Державне підприємство "Ренійський морський торговельний порт"
01125815 Державне підприємство "Ізмаїльський морський торговельний порт"
04704790 Державне підприємство "Морський торговельний порт "Южний"
21026469 Одеська обласна державна телерадіокомпанія
00206539 ПАТ "Одеський припортовий завод"
02841525 Сумська обласна державна телерадіокомпанія
02841531 Тернопільська обласна державна телерадіокомпанія
02841548 Харківська обласна державна телерадіокомпанія
31517060 Українське державне підприємство "Укрхімтрансаміак"
00032112 ПАТ "Державний експортно-імпортний банк України"
00032129 ПАТ "Державний ощадний банк України"
23697280 ПАТ акціонерний банк "Укргазбанк"
38728533 Херсонська філія Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" (Адміністрація Херсонського морського порту)
38728486 Скадовська філія державного підприємства "Адміністрація морських портів України" (Адміністрація Скадовського морського порту)
01034656 Управління Північно-Кримського каналу
01034662 Управління головного Каховського магістрального каналу
02841554 Херсонська обласна державна телерадіокомпанія "Скіфія"
02841577 Черкаська обласна державна телерадіокомпанія
02841592 Чернівецька обласна державна телерадіокомпанія
02841583 Чернігівська обласна державна телерадіокомпанія
Відповідно до п. 2 постанови Міністерствам, іншим суб'єктам управління об'єктами державної власності вжити вичерпних заходів для переукладення з органами поліції охорони договорів про надання послуг з охорони, укладених з Державною службою охорони при Міністерстві внутрішніх справ.
Посилаючись на ту обставину, що вказана постанова порушує права та законні інтереси ТОВ «УКРОХРАНСЕРВІС», основним видом діяльності якого є надання послуг з охорони власності та громадян, оскільки порушує принцип свободи підприємницької діяльності, позбавляючи товариство права на надання послуг, пов'язаних з особистою охороною, ДП «НЕК «Украенерго», позивач звернувся з даним позовом до суду.
Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що права позивача у спірних правовідносинах не порушені, оскільки ТОВ «УКРОХРАНСЕРВІС» не перебуває у відносинах, до яких положення спірної постанови може бути застосовано, оскільки дія оскаржуваної постанови направлена на необхідність забезпечення державної політики національної безпеки України в частині забезпечення охорони об'єктів стратегічного значення для економіки і безпеки держави, але ніяк не регламентує порядок здійснення господарської діяльності між суб'єктами такої діяльності та суб'єктами владних повноважень.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваної постанови суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень визначено ст. 171 КАС України.
Частинами 3 та 4 ст. 171 КАС України передбачено, що у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов'язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
Оголошення про відкриття провадження у даній справі та призначення справи до розгляду було опубліковано в газеті «Офіційний вісник України» № 13 від 23.02.2016 (а.с. 224, том 1).
З огляду на викладене, всі зацікавлені особи вважаються повідомленими.
Відповідно до ч. 2 ст. 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Перевіряючи висновки суду першої інстанції щодо того, що позивач не перебуває у відносинах, до яких положення спірної постанови може бути застосовано, колегія суддів виходить з такого.
Акт вважається застосованим до певної особи, якщо на його підставі іншими особами вчинені дії, прийняті рішення, чи має місце бездіяльність. Застосуванням нормативно-правового акта до особи є також виникнення на підставі цього акта правовідносин, які покладають на особу певні права чи обов'язки.
Особа є суб'єктом правовідносин, в яких буде застосовано нормативно-правовий акт, якщо вона безпосередньо є учасником матеріальних правовідносин, для врегулювання яких прийнято нормативно-правовий акт.
Відповідно до Свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи серія А 01 № 592981 до видів діяльності товариства з обмеженою відповідальністю «УКРОХРАНСЕРВІС» відносяться, зокрема, Код КВЕД 80.10 Діяльність приватних охоронних служб (основний); Код КВЕД 80.20 Обслуговування систем безпеки.
Як вбачається з копії Ліцензії МВС України серія АВ № 594704 ТОВ «УКРОХРАНСЕРВИС» 29.11.2011 року отримало ліцензію на надання послуг з охорони власності та громадян.
Порушення свої прав позивач мотивує тим, що ТОВ «УКРОХРАНСЕРВІС» подав заявку на участь у відкритих торгах (тендері) із закупівлі відокремленими підрозділами ДП «НЕК «Укренерго» за державні кошти послуги, пов'язані з особистою безпекою (80.10.11-00.00; охорона ПЛ). 27.10.2015 року ТОВ «УКРОХРАНСЕРВІС» було сплачено «Забезпечення пропозиції конкурсних торгів на закупівлю: 80.10.1 Послуги, пов'язані з особистою безпекою» у сумі 41 480 грн. Розкриття пропозицій повинно було відбутися 24 листопада 2015 року, однак, 24.11.2015 року ним було отримано факсимільне повідомлення від заступника голови комітету з конкурсних торгів відокремленого підрозділу ДП «НЕК «Укренерго» про відміну торгів з підстав відсутності подальшої потреби у закупівлі. Виходячи з позиції позивача, відміна торгів відбулась у зв'язку з набуттям чинності постановою КМ України № 937 від 11 листопада 2015 року «Питання забезпечення охорони об'єктів державної та інших форм власності», відповідно до якої охорона нерухомого майна (незалежно від цільового призначення), в тому числі, ДП «НАК Укренерго» здійснюється виключно органами поліції охорони на договірних засадах.
До прийняття вказаної постанови та віднесення ДП «НЕК «Укренерго» до переліку підприємств, охорона яких здійснюється виключно органами поліції охорони, позивач мав потенційну можливість надавати вказаному підприємству послуги з охорони, що підтверджується поданням заявки на участь у тендері.
Після прийняття оскаржуваної постанови така можливість була втрачена, оскільки позивач не відноситься до органів поліції охорони.
З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що спірна постанова стосується прав та інтересів ТОВ «УКРОХРАНСЕРВІС», а тому може бути оскаржена ним в судовому порядку.
Суд першої інстанції наведеного не врахував, зазначивши, що позивач не є суб'єктом правовідносин, які врегульовано даною постановою.
Перевіряючи постанову КМУ № 937 від 11.11.2015 року на відповідність вимогам законодавства, колегія суддів виходить з наступного.
Як вбачається зі змісту оскаржуваної постанови, цим нормативно-правовим актом затверджено перелік об'єктів державної та інших форм власності, охорона нерухомого майна (незалежно від цільового призначення) яких здійснюється виключно органами поліції охорони на договірних засадах, згідно з додатком.
Повноваження Кабінету Міністрів України щодо забезпечення прав, свобод та інтересів громадян, національної безпеки, управління об'єктами державної власності визначені ст. 116 Конституції України та ст.ст. 2, 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».
Відповідно до ч. 1 ст. 117 Конституції України та ст. 52 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України в межах своїх повноважень видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Згідно зі ст. 1 Закону України «Про управління об'єктами державної власності» управління об'єктами державної власності здійснюється Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб'єктами повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об'єктів, пов'язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.
Статтею 4 Закону України «Про основи національної безпеки» передбачено, що Кабінет Міністрів України є суб'єктом забезпечення національної безпеки, основними функціями якого, у відповідності до положень ст. 10 того ж Закону, є створення нормативно-правової бази, необхідної для ефективного функціонування системи національної безпеки; удосконалення її організаційної структури; розроблення науково обґрунтованих пропозицій і рекомендацій щодо прийняття управлінських рішень з метою захисту національних інтересів України; запобігання та усунення впливу загроз і дестабілізуючих чинників на національні інтереси.
Частиною 2 ст. 6 Закону України «Про охорону та охоронну діяльність» встановлено, що перелік окремих особливо важливих об'єктів права державної власності, охорона яких здійснюється виключно державними підприємствами та організаціями, визначається в порядку, що встановлює Кабінет Міністрів України.
Порядок визначення переліку окремих особливо важливих об'єктів права державної власності, охорона яких здійснюється виключно державними підприємствами та організаціями затверджений постановою КМ України від 19 червня 2013 р. N 421 (далі - Порядок № 421).
Згідно з п. 2 Порядку № 421 до переліку можуть включатися особливо важливі об'єкти права державної власності з числа об'єктів, зазначених у статті 3 Закону України «Про управління об'єктами державної власності» (далі - об'єкти), з урахуванням необхідності захищеності життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави від протиправних посягань, своєчасного виявлення, запобігання та нейтралізації реальних і потенційних загроз національним інтересам, забезпечення сталого функціонування інфраструктури життєдіяльності на національному і регіональному рівні.
Такий перелік затверджується Кабінетом Міністрів України.
Отже, повноваження щодо затвердження перелік об'єктів державної та інших форм власності, охорона нерухомого майна (незалежно від цільового призначення) яких здійснюється виключно органами поліції охорони, належать Кабінету Міністрів України.
Статтею 4 Закону України «Про підприємництво» передбачено, що діяльність, пов'язана з охороною окремих особливо важливих об'єктів права державної власності, перелік яких визначається у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку, може здійснюватися тільки державними підприємствами та організаціями.
Тобто, законодавцем встановлено обмеження здійснення певних видів підприємницької діяльності з метою забезпечення національної безпеки та оборони.
Рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 01.03.2014 Міністерству внутрішніх справ України поставлено завдання забезпечити посилену охорону об'єктів енергетики та критичної інфраструктури.
Постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2015 року № затверджено перелік об'єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави.
Статтею 13 Закону України «Про Національну поліцію» передбачено, що у складі Національної поліції функціонує поліція охорони, яка згідно зі ст. 19 цього Закону здійснює охорону об'єктів права державної власності у випадках та порядку, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, а також бере участь у здійсненні державної охорони.
Зважаючи на встановлені законодавством обмеження здійснення певних видів підприємницької діяльності з метою забезпечення національної безпеки та оборони, прийняття спірної постанови ніяким чином не перешкоджає позивачу здійснювати свою діяльність у сфері охорони щодо об'єктів, які не мають стратегічного значення, у зв'язку з чим його посилання на порушення спірною постановою прав товариства суд відхиляє.
Посилання апеляційної скарги позивача на порушення оскаржуваної постановою його прав у процедурі державних закупівель відокремленими підрозділами ДП «НЕК «Укренерго» за державні кошти послуги, пов'язані з особистою безпекою (80.10.11-00.00; охорона ПЛ) як на підставу для скасування постанови колегія суддів відхиляє з підстав, наведених вище, та зазначає, що предметом даної справи не є перевірка законності процедури державної закупівлі. А способом захисту прав, які вважає порушеними позивач при участі у процедурі державної закупівлі, може бути звернення до суду з відповідним позовом.
З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку про те, що оскаржувана постанова прийнята відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством, а тому позов задоволенню не підлягає.
Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відмову у задоволенні позову.
Згідно з ст. ст. 198, 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а постанову суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасовано правильне по суті рішення суду з одних лише формальних міркувань.
На підставі викладеного, керуючись ст. ст. 167, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «УКРОХРАНСЕРВІС» залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 грудня 2016 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів в касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя А.Б. Парінов
Судді І.О. Грибан
О.А. Губська
Ухвалу в повному обсязі виготовлено 18.04.2017
Головуючий суддя Парінов А.Б.
Судді: Грибан І.О.
Губська О.А.