06 квітня 2017 рокусправа № П/811/736/16
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Кругового О.О.
суддів: Божко Л.А. Лукманової О.М.
за участю секретаря судового засідання: Сонник А.В.
за участю:
позивача: ОСОБА_1
представників позивача: ОСОБА_2, ОСОБА_3.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпро апеляційну скаргу Кіровоградського міжрайонного управління водного господарства
на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2016 року у справі №811/736/16 за позовом Кіровоградського міжрайонного управління водного господарства в особі керівника ОСОБА_1 до Державної фінансової інспекції в Кіровоградській області про скасування вимоги, -
22 червня 2016 року Кіровоградське міжрайонне управління водного господарства в особі керівника ОСОБА_1 звернулось до суду з адміністративним позовом в якому просило: визнати дії відповідача протиправними та скасувати вимогу від 06.06.2016 року №11-07-14/2507 Державної фінансової інспекції Кіровоградської області.
Адміністративний позов обґрунтовано тим, що відповідачем було проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2013 по 31.12.2015, за результатами якої складено акт від 27.04.2016 № 07-09/11. На підставі акту ревізії позивачу направлено вимогу про усунення виявлених порушень від 06.06.2016р. за №11-07-14-14/2507, які позивач вважає безпідставними, оскільки ним не було допущено порушень які стали підставою для прийняття оскаржуваної вимоги..
Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2016 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом вимог норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та задовольнити позовні вимоги.
Апеляційна скарга обґрунтована доводами адміністративного позову.
Відповідачем до суду заявлено клопотання про заміну відповідача у справі, а саме: Державної фінансової інспекції в Кіровоградській області на Східний офіс Держаудитслужби на підставі постанови КМУ від 06 квітня 2016 року №266 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби» згідно якої було утворено Східний офіс Держаудитслужби, до якого приєднано Державну фінансову інспекцію в Кіровоградській області.
У відповідності до ст. 55 КАС України, колегія суддів, заслухавши думку учасників процесу, вважає за можливе замінити відповідача у справі Державну фінансову інспекцію в Кіровоградській області на Східний офіс Держаудитслужби.
Від відповідача на адресу суду надійшли заперечення на апеляційну скаргу, в яких зазначає, що оскаржена в судовому порядку може бути лише вимога ДФІ, яка спрямована на коригування роботи підконтрольної установи та приведення її у відповідність їх вимогами законодавства, вимоги, які стосуються відшкодування завданих державі збитків виконуються шляхом звернення до суду із відповідним позовом, тому вказані вимоги не є обов'язковими та можуть бути окремо оскаржені підконтрольною установою.
Перевіривши, в межах доводів апеляційної скарги, законність та обґрунтованість судового рішення, оцінивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню виходячи із наступного.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до п. 2.10 Плану контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції України та п.1.1.5.1 Плану контрольно-ревізійної роботи ДФІ в Кіровоградській області на I квартал 2016 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Кіровоградського міжрайонного управління водного господарства за період з 01.01.2013 по 31.12.2015 р..
В ході ревізії були встановлені порушення з боку позивача, які були викладені в акті ревізії від 27.04.2016 р. за №07-09/11 (т.1,а.с.216-224). Не погоджуючись з актом ревізії, позивачем подані заперечення, які відповідачем прийнято частково.
Однак, оскільки під час проведення контрольного заходу виявлені ревізією порушення усунуті не були, згідно з п. 7 ст. 10 ЗУ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” позивачу листом від 06.06.2016 № 11-07-14-14/2507 направлено вимогу про усунення виявлених порушень, зокрема:
- п. 1 вимоги зазначено, що позивачем в недотримання вимог пунктів 28 і 29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28.02.2002 №228 (далі - Порядок №228), пункту 7 і 8 Порядку надання платних послуг бюджетними установами й організаціями, що належать до сфери управління Державного комітету України по водному господарству, на замовлення юридичних і фізичних осіб, затвердженого спільним наказом Державного комітету України по водному господарству, Міністерства фінансів України та Міністерства економіки України від 21.05.2001 №92/243/104 та пункту 3.4. Порядку визначення вартості та надання платних послуг бюджетними установами, що належать до сфери управління Державного агентства водних ресурсів України, затвердженого спільним наказом Міністерства екології та природних ресурсів України, Міністерства екологічного розвитку і торгівлі України та Міністерства фінансів України від 25.12.2013 №544/1561/1130 (далі - Порядок № 544/1561/1130), позивачем занижено вартість подачі 1 куб.м. води на зрошення внаслідок не врахування оплати праці машиністів насосних станцій, при частковому забезпеченні потреби в коштах загальним фондом кошторисів та завищення планових обсягів подачі води при розрахунку тарифу на послуги з подачі води в порівнянні до обсягів, що були враховані при плануванні доходів і видатків за спеціальним фондом кошторисів, що призвело до втрати доходів спеціального фонду за 2013-2015 роки на загальну суму 365239,56 грн.;
- п. 2 вимоги зазначено, що при проведенні ревізійних дій щодо правильності розподілу вартості спожитої електроенергії між загальним і спеціальними фондами встановлено, що протягом 2014-2015 років в управлінні допускалися випадки віднесення за рахунок видатків загального фонду витрат, що потрібно було відносити відповідно до п.4 ст.13 Бюджетного Кодексу України та пунктів 19, 23 і 4 Порядку № 228 за рахунок спеціального фонду кошторисів. Протягом 2014-2015 рр. згідно даних бухгалтерського обліку, за відсутності підстав, за рахунок загального фонду проведені видатки пов'язані із подачею води на зрошення в сумі 14928,98 грн., які відповідно до Порядку №544/1561/1130, є прямими видатками, що пов'язані із наданням платних послуг, проведення яких потрібно було здійснювати за рахунок спеціального фонду кошторису;
- п. 3 вимоги зазначено, що при проведенні ревізійних дій щодо правильності розподілу видатків на оплату праці та нарахувань на неї між загальним і спеціальними фондами встановлено, що протягом 2013 - 2015 років в управлінні допускалися випадки віднесення за рахунок видатків загального фонду витрат, що потрібно було віднести відповідно до п.4 ст. 13 Бюджетного Кодексу України, пунктів 19, 23 і 49 Порядку № 228 та Порядків № 92/243/104 і № 544/1561/1130 за рахунок спеціального фонду кошторисів. Видатки із нарахування заробітної плати машиністам насосних станцій, які безпосередньо були задіяні у наданні платних послуг з подачі води на зрошення, протягом ревізійного періоду здійснювалися за рахунок загального фонду замість спеціального, що спричинило необґрунтоване покриття видатків спеціального фонду за рахунок коштів загального фонду в сумі 52181,11 грн.;
- п. 4 вимоги зазначено, що позивачем в порушення вимог п.5 Заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету затверджених Постановою КМУ від 01.03.2014 № 65 при відсутності доведених лімітів на використання легкового автотранспорту, використовувались у господарській діяльності три легкових автомобіля замість одного, чим нанесено збитків установі на суму 31409,36 грн.;
- п. 5 вимоги зазначено, що позивачем, в порушення вимог пункту 8 ст. 13 Бюджетного Кодексу України, пункту 1 розділу І Інструкції про службові відрядження в межах України та закордон, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 13.03.1998 №59, за рахунок коштів спеціального фонду державного бюджету було незаконно відшкодовано добові витрати та кошти на проїзд в загальній сумі 550,12 грн., чим відповідно нанесено збитків установі на відповідну суму;
-п. 6 вимоги зазначено, що позивачем протягом 2013 - 2015 рр. в недотримання вимог наказу Державного агентства водних ресурсів України від 26.02.2013 №28 "Про затвердження Нормативів чисельності працівників водогосподарських організацій Держводагенства України" (далі - Норматив №28) при формуванні штатної чисельності та штатних розписів включено до штатних розписів посаду, яка не відповідає вимогам Нормативів №28, а саме: 1 - посаду інженера-гідротехніка, що призвело до проведення Позивачем витрат бюджетних коштів на утримання понаднормативної одиниці в загальній сумі 79248,91 грн.;
- п. 7 вимоги зазначено, що ревізією питання дотримання законодавства при проведенні процедур закупівель встановлено, що Кіровоградським МУВГ проведено у 2014 році процедуру відкриті торги на закупівлю паливно-мастильних матеріалів: паливо рідинне та газ; оливи мастильні з порушенням вимог п.3 ч.1 ст.29, ч.1 ст. 30 Закону України "Про здійснення державних закупівель" від 01.06.2010 №2289-VI (далі - Закон №2289), в частині не відхилення пропозиції конкурсних торгів учасника - переможця, як таку, що не відповідала вимогам документації конкурсних торгів, та не відмінено торги;
- п. 8 вимоги зазначено, що досліджуючи правильність формування доходів спеціального фонду кошторису установи на 2013-2015 рр. від надходження плати за послуги, які надавалися Кіровоградським МУВГ у відповідності до покладених функціональних повноважень, встановлено, що Позивачем не дотримувались вимоги ст.ст. 7 і 13 Бюджетного Кодексу України та пунктів 17-18, 28-29 Порядку № 228 в частині проведення розрахунків обсягів надходжень до спеціального фонду по кожному окремому його виду з врахуванням фактичних обсягів надходжень доходів від надання платних послуг за попередні бюджетні періоди. Всього в ревізійному періоді при складанні розрахунків до кошторису Позивачем була занижена планова сума надходження до спеціального фонду кошторису на 2013-2015 рр. власних доходів на загальну суму 535259,82 грн. (2013 - 73573,44 грн.; 2014 - 149105,6 грн.; 2015 - 312580,78 грн.);
- п. 9 вимоги визначено, що проведеними обрахунками річного фонду оплати праці за штатними розписами по працівникам, утримання яких здійснювалося за рахунок загального фонду державного бюджету протягом 2013 -2015 років встановлено, що щорічні потреби в коштах на оплату праці, які обраховані виходячи з місячного фонду оплати праці за штатними розписами, перевищують річний фонд оплати праці, зазначений у штатних розписах.
Річні фонди оплати праці за штатними розписами, що відповідають затвердженим за кошторисами по КЕКВ 2111 "Заробітна плата" сум, становлять на 2013 рік - 2123,63 тис. грн. (загальний фонд - 1900,0 тис. грн., спеціальний -223,63 тис. грн.), 2014 рік - 2162,05 тис. грн. (загальний фонд - 1939,65 тис. грн., спеціальний - 222,4 тис. грн.) та 2015 рік - 1945,0 тис. грн. (загальний фонд -1900,0 тис. грн., спеціальний - 45,0 тис. грн.).
Обрахований річний фонд оплати праці, виходячи з місячного фонду по управлінню, становив на 2013 рік - 2430,074 тис. грн. (загальний фонд - 2306,58 тис. грн., спеціальний - 123,494 тис. грн.), 2014 рік - 2554,1 тис. грн. (загальний фонд - 2423,352 тис. грн., спеціальний - 130,749 тис. грн.) та 2015 рік - 2 175,53 тис.грн. (загальний фонд - 2130,528 тис.грн, спеціальний - 45,0 тис. грн.).
Враховуючи зазначене, оплата праці штатних працівників Кіровоградського МУВГ за штатними розписами не була приведена у відповідність з бюджетними асигнуваннями та іншими показниками, що доведені лімітними довідками, чим не було дотримано вимог пункту 28 і 28 Порядку №228, що свідчить про часткове забезпечення видатків на оплату праці за загальними і спеціальними фондами кошторисі, які складалися протягом періоду, що підлягає ревізії;
- п.10 вимоги визначено, що проведеним аналізом використання коштів загального і спеціального фондів кошторису встановлено, що Позивачем допускалося використання коштів спеціального фонду з недотриманням положень пунктів 4 і 7 статті 13 та пункту 9 статті 51 Бюджетного Кодексу України та пунктів 23 і 49 Порядок № 228 на проведення виплат заробітної плати працівникам, оплата праці яких врахована при плануванні видатків по загальному фонду кошторису без проведення коригувань обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов'язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства.
За даними бухгалтерського обліку протягом ревізійного періоду керівникам управління, працівникам при керівництві, відділу бухгалтерського обліку та звітності, адміністративно-господарської і економічної служб, служби механізації та іншим і робітникам, оплата праці яких в повному обсязі передбачена у штатних розписах загального фонду та розрахунками фонду оплати праці за загальним фондом кошторису, нараховано і виплачено заробітної плати в загальній сумі 4702685,3 грн., в тому числі за рахунок коштів загального фонду 4589630,94 грн. та спеціального - 113054,36 грн.
Позивач, не погоджуючись з вказаною вимогою, звернувся за захистом своїх прав до суду.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана вимога вказує на виявлені збитки та їх розмір, тому вона не може бути виконана в інший спосіб аніж шляхом звернення фінансовим органом до суду із позовом про відшкодування завданих збитків. В свою чергу, п 7 зміст вимоги вказує на необхідність встановлення судом за позовом контролюючого органу обставин недійсності правочину, а не за позовом підконтрольної установи про скасування відповідної вимоги. Вказане, слугувало підставою для відмови в задоволенні позову.
Суд апеляційної інстанції погоджується з такими висновками суду першої інстанції та надаючи правову оцінку вимогам Державної фінансової інспекції про відшкодування грошових коштів, зазначає наступне.
В даній адміністративній справі Державна фінансова інспекція в Кіровоградській області пред'явила вимогу №11-07-14-14/2507 від 06.06.2016 "Про усунення виявлених порушень", виявлених під час ревізії позивача. Оскаржувана вимога (п.1, 4 та 5) інспекції вказує на виявлені збитки та їхній розмір.
Згідно з Положенням Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…> (підпункт 4 пункту 4 Положення).
Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
Також Положенням встановлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ, згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
На підставі наведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
У справі, яка розглядається, відповідачем пред'явлено вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.
Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Вказана правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постанові від 15 квітня 2014 року (справа № 21-40а14).
При цьому, п.п. 2, 3, 6, 8, 9, 10 вимоги "Про усунення порушень, виявлених ревізією" від 06.06.2016 р. №11-07-14-14/2507 свідчать про те, що під час ревізії відповідачем встановлено факти порушень, які допущені позивачем під час здійснення виплат з загального та спеціального фонду. Судом встановлено, що порушення, перелічені в зазначених вище пунктах оскаржуваної вимоги спрямовано на коригування роботи підприємства позивача та приведення її у відповідність із вимогами чинного законодавства, також вони стосуються завданих державі збитків та набули чіткого грошового вираження, яке зазначено в кожному пункті вимоги. Виконання вказаних вимог можливе шляхом приведення роботи підприємства у відповідність до вимог Закону та шляхом стягнення виявлених збитків в судовому порядку за позовом контролюючого органу.
Встановлення судом відсутності порушеного права позивача чи невідповідність обраного ним способу захисту порушеного права способам, визначеним законодавством є підставою для прийняття судового рішення про відмову в позові.
За таких обставин, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що позовні вимоги в частині скасування пунктів 2, 3, 6, 8, 9, 10 вимоги "Про усунення порушень, виявлених ревізією" від 06.06.2016 р. №11-07-14-14/2507 задоволенню не підлягає.
Щодо вимог в частині скасування пункту 7 вимоги "Про усунення порушень, виявлених ревізією" від 06.06.2016 р. №11-07-14-14/2507 суд першої інстанції з посиланням на ч.3 ст.215 Цивільного кодексу України вірно зазначив, що питання стосовно визнання правочину недійсним, в тому числі укладеного за наслідками проведення відкритих торгів на закупівлі ТМЦ, може вирішуватись судом за правилами суду відповідної юрисдикції за позовом контролюючого органу, а не за позовом підконтрольної постанови шляхом оскарження вимоги.
Відтак, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог про скасування п. 7 вимоги ДФІ.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що оскаржувана постанова є законною та обґрунтованою, прийнятою у відповідності до вимог норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а відтак підстави для її зміни або скасування відсутні.
Керуючись ч. 3 ст. 160, ст.195, ст.196, п.1 ч.1 ст.198, ст.200, ст.205, ст.206 КАС України суд, -
Апеляційну скаргу Кіровоградського міжрайонного управління водного господарства - залишити без задоволення.
Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2016 року у справі №811/736/16 - залишити без змін.
Ухвала суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку протягом двадцяти днів відповідно до ст. 212 КАС України.
Головуючий: О.О. Круговий
Суддя: Л.А. Божко
Суддя: О.М. Лукманова