06 березня 2017 р. Справа № 804/1584/17
Суддя Дніпропетровського окружного адміністративного суду Єфанова О.В., розглянувши матеріали позовної заяви Комунального закладу "Верхівцевський психоневрологічний інтернат" Дніпропетровської обласної ради" до Східного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України про визнання неправомірними дій, визнання незаконними та скасування акту та письмових висновків, визнання протиправним та скасування листа-вимоги, -
До Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Комунального закладу «Верхівцевський психоневрологічний інтернат «Дніпропетровської обласної ради» до Східного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України в якому позивач просить:
1) визнати неправомірними дії відповідачів при складанні Акту № 4-20/4 від 16.12.2016 р., формування висновків та неприйнятті доводів обґрунтованих та правомірних заперечень № 2 від 04.01.2017 р.;
2) визнати незаконним та скасувати Акт № 4-20/4 від 16.12.2016 р. складений аудиторами Східного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України за результатами позапланової ревізії в частині внесених в нього недостовірних та незаконних висновків на підставі незаконних та недостовірних відомостей про наявність матеріальної шкоди Закладу та порушень ведення бухгалтерського обліку;
3) визнати незаконними та скасувати Письмові висновки (без дати затвердження) на Заперечення до Акту № 4-20/4 від 16.12.2016 р., а дії відповідачів при складанні формування висновків та неприйнятті доводів викладених у Запереченнях - неправомірними;
4) визнати протиправним та скасувати лист-вимогу № 04-04-15/724 від 30.01.2017 р. про усунення виявлених порушень законодавства як незаконний.
Ознайомившись з позовною заявою суддя прийшов до висновку про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі з наступних підстав.
Згідно п.4 ч.1 ст.107 КАС України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує чи належить позовну заяву розглядати в порядку адміністративного судочинства і чи підсудна позовна заява даному адміністративному суду.
За правилами КАС України до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється.
Право особи на звернення до адміністративного суду обумовлено суб'єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак обов'язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.
При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.
Верховний Суд України у постанові від 29.06.2014 звернув увагу, що не зважаючи, що за змістом статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси, однак суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною.
Відповідно до ч.2 ст.2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового оскарження.
Рішення суб'єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи, в тому разі, якщо, по-перше, такі рішення прийняті владним суб'єктом поза межами визначеної законом компетенції, по-друге, оспорювані рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб'єктивні права та обов'язки особи, шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов'язку.
Згідно з п.1 ч.1 ст.17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
Пунктом 35 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 № 550, результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку органу державного фінансового контролю, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища).
Акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.
Так, правовий акт - це акт волевиявлення (рішення) уповноваженого суб'єкта права, що регулює суспільні відносини за допомогою встановлення (зміни, скасування, зміни сфери дії) правових норм, а також визначення (зміни, припинення) на основі цих норм прав і обов'язків учасників конкретних правовідносин.
При цьому, критерієм розмежування понять нормативного правового акта і ненормативного (індивідуального) правового акта є сфера його дії за суб'єктивним складом, оскільки правові акти індивідуальної дії, на відміну від нормативних, поширюють свою дію на конкретно визначеного суб'єкта.
Як нормативний, так і ненормативний правовий акт завжди виражають волю (волевиявлення) уповноваженого суб'єкта права, його владні приписи; мають офіційний характер, обов'язковий до виконання; спрямовані на регулювання суспільних відносин; встановлюють правову норму чи конкретне правовідношення; оформляються у визначеній формі; є юридичними фактами, що спричиняють певні правові наслідки.
Ненормативні (індивідуальні) акти породжують права і обов'язки у тих конкретних суб'єктів, яким вони адресовані, у конкретному випадку.
Правові акти індивідуальної дії своїми приписами мають породжувати права і обов'язки конкретних осіб, на яких спрямована їхня дія. У такому випадку реалізується компетенція видавця цього акту як суб'єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб'єкта і відповідно інший суб'єкт зобов'язаний виконувати його вимоги.
Тобто, особливою відмінністю правового акту від інших управлінських актів є наявність в ньому змісту управління певної особи шляхом встановлення прав і обов'язки для інших суб'єктів.
Самі по собі акти ревізії, документи перевірок тощо не породжують жодних правових наслідків чи обов'язків, а тому не мають ознак рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), оскарження яких здійснюється за нормами Кодексу адміністративного судочинства України, такі документи стверджують факт проведення перевірок за дотриманням вимог законодавства і є лише носіями доказової інформації.
Окремі положення акту ревізії, а також висновок на заперечення до акту ревізії фактично не породжують та не змінюють права та обов'язки позивача.
Аналогічна позиція викладена в Ухвалі Вищого адміністративного суду України від 28 березня 2013 року від К/9991/40548/11 та в Постанові Верховного Суду України 10 вересня 2013 року №21-237а13.
При цьому, слід зазначити, що оцінка акту ревізії, в тому числі і оцінка дій посадових осіб відповідача щодо його складання, а також щодо самих висновків ревізії, надається при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акту.
Відповідної правової позиції дотримується і Верховний Суд України у своїй постанові від 10.09.2013р. №21-237а13.
Водночас, відповідно до ч. 1 ст. 244-2 КАС України, рішення Верховного Суду України, прийняте за результатами розгляду заяви про перегляд судового рішення з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України. Суди зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду України.
Також, суд звертає увагу, що п. 24 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 року №8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів», яким передбачалося оскарження акту ревізії у порядку адміністративного судочинства, виключено згідно з постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України від 14.02.2014 року №2.
Верховний Суд України у постанові від 24.09.2014 визнав обґрунтованим висновок Вищого адміністративного суду України про те, що акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта (в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки) може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта, або у випадку можливого використання такого акта, як доказу вчинення правопорушення при розгляді відповідного спору.
Отже, п.п.1-3 позовних вимог позивача не відповідає вимогам ч.2 ст.2 КАС України.
Крім того, відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року № 43 (далі - Положення), Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 16, 23 пункту 6 Положення).
Також, Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держаудитслужба має право звернутися до суду в інтересах держави.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII) згідно з якою органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
На підставі наведеного, суд дійшов висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Суд звертає увагу позивача, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача. З аналізу судової практики та норм законодавства можна зробити висновок, що позивачем обрано неналежний спосіб захисту свого права. У справі, яка розглядається, Держаудитслужба пред'явила вимоги, які вказують на виявлені збитки та їхній розмір, позивач, в свою чергу, не погодившись із ними подав позов щодо їх оскарження. Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи про оскарження вимоги.
При прийнятті рішення про відмову у відкритті провадження у справі, суд керується правовою позицією щодо застосування зазначених норм матеріального права, яка вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня 2014 року (справа № 21-40а14), від 13 травня 2014 року (справа № 21-89а14) та від 20 травня 2014 року (справа № 21-93а14).
Згідно вимог п. 1 ч. 1 ст. 109 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
На підставі викладеного, відповідно до п.1 ч.1 ст.109, ст.160, ст.165 КАС України, суддя, -
Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Комунального закладу «Верхівцевський психоневрологічний інтернат «Дніпропетровської обласної ради» до Східного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України про визнання неправомірними дій, визнання незаконними та скасування акту та письмових висновків, визнання протиправним та скасування листа-вимоги.
Позовну заяву з додатками повернути позивачу.
Копію ухвали надіслати позивачу разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами.
Ухвала суду може бути оскаржена до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги через Дніпропетровський окружний адміністративний суд з одночасним направленням копії апеляційної скарги особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції подається протягом п'яти днів з дня проголошення ухвали. Якщо ухвалу було постановлено у письмовому провадженні або без виклику особи, яка її оскаржує, апеляційна скарга подається протягом п'яти днів з дня отримання копії ухвали.
Суддя О.В. Єфанова