"15" лютого 2017 р. м. Київ К/800/16702/16
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
Головуючого, суддіГорбатюка С.А. (доповідач)
суддівКравцова О.В.
Черпіцької Л.Т.
секретар судового засідання Носенко Л.О.
за участі представника Генеральної Прокуратури України Кузнецової Ю.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку у залі суду адміністративну справу за позовом заступника прокурора Миколаївської області до Державного кадастрового реєстратора Відділу Державного земельного агентства (далі - Держземагенство) в Жовтневому районі Миколаївської області Рябова Данила Степановича про визнання протиправними дій щодо реєстрації земельної ділянки, зобов'язання скасувати реєстрацію земельної ділянки за касаційними скаргами Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) Миколаївське підприємство "Термінал-Укрхарчозбутсировина", Миколаївської обласної державної адміністрації на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 травня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2016 року, колегія суддів
встановила:
24 березня 2015 року заступник прокурора Миколаївської області у Миколаївському окружному адміністративному суді пред'явив позов до Державного кадастрового реєстратора Відділу Держземагентства в Жовтневому районі Миколаївської області Рябова Д.С.
Вимоги обґрунтовував тим, що Державний кадастровий реєстратор 23 вересня 2014 року на підставі заяви ТОВ "Термінал-Укрхарчозбутсировина" та проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки площею 157 га для розміщення та обслуговування об'єктів портової інфраструктури, підхідного каналу та причальних фронтів в межах території Галицинівської сільської ради Жовтневого району провів державну реєстрацію земельної ділянки за кадастровим номером 4823380600:01:000:1753 та сформував витяг з Державного земельного кадастру № НВ - 4801043172014 за відсутності позитивного висновку державної експертизи землевпорядної документації, зокрема щодо проекту землеустрою про відведення земельної ділянки в оренду, який подавався відповідачу з метою проведення державної реєстрації земельної ділянки, що є порушенням вимог абзацу 7 частини першої статті 9 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації".
Право на подання позову мотивував тим, що порушення відповідачем встановленого порядку реєстрації земельної ділянки порушує інтереси держави у сфері контролю за використанням та охороною земель, ефективного використання земельних ресурсів, оскільки створює передумови для незаконного відведення земель.
Просив визнати протиправними дії Державного кадастрового реєстратора Відділу Держземагентства в Жовтневому районі Миколаївської області Рябова Д.С. щодо реєстрації у Державному земельному кадастрі земельної ділянки площею 157 га за кадастровим номером 4823380600:01:000:1753 та зобов'язати відповідача скасувати у Поземельній книзі запис про державну реєстрацію земельної ділянки.
Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 травня 2015 року, залишеного без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2016 року позов задоволено.
Визнано протиправними дії Державного кадастрового реєстратора Відділу Держземагенства в Жовтневому районі Миколаївської області Рябова Д.С. щодо реєстрації у Державному земельному кадастрі земельної ділянки площею 157 га для розміщення та обслуговування об'єктів портової інфраструктури, підхідного каналу та причальних фронтів в межах території Галицинівської сільської ради Жовтневого району за кадастровим номером 4823380600:01:000:1753.
Зобов'язано Державного кадастрового реєстратора відділу Держземагенства в Жовтневому районі Миколаївської області Рябова Д.С. скасувати у Поземельній книзі запис про державну реєстрацію земельної ділянки з кадастровим номером 4823380600:01:000:1753.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції Товариство з обмеженою відповідальністю Миколаївське підприємство "Термінал-Укрхарчозбутсировина" та Миколаївська обласна державна адміністрація оскаржили постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 травня 2015 року, як особи, які не брали участі у справі, але щодо яких суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов'язки.
Після відхилення поданих ними апеляційних скарг подали касаційні скарги на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 травня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2016 року, в яких просять скасувати оскаржувані постанову та ухвалу та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
Касаційні скарги обґрунтовуються тим, що рішення судів прийняті без повного та всебічного встановлення обставин справи, з порушенням норм матеріального і процесуального права.
Перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, повноту встановлення фактичних обставин справи та правильність їх правової оцінки, судова колегія виходить з наступного.
У відповідності до статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Оскаржувані судові рішення не відповідають зазначеним вимогам процесуального закону виходячи з такого.
Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що державна реєстрація земельної ділянки проведена з порушенням вимог Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051 "Про затвердження Порядку ведення Державного земельного кадастру" (далі - Порядок ведення Державного земельного кадастру).
Такий правовий висновок судів першої та апеляційної інстанції є передчасним, оскільки ґрунтується на не повно та не всебічно встановлених обставинах справи, а отже з порушенням вимог процесуального закону.
У відповідності до частин першої, другої статті 24 Закону України від 07 липня 2011 року № 3613-VI "Про Державний земельний кадастр" (тут і далі в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державна реєстрація земельної ділянки здійснюється при її формуванні шляхом відкриття Поземельної книги на таку ділянку.
Державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за місцем їх розташування відповідним Державним кадастровим реєстратором центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Частиною шостою статті 24 цього ж Закону передбачено, що подання заявником документів не в повному обсязі є підставою для відмови у здійсненні державної реєстрації земельної ділянки.
Процедуру та вимоги щодо ведення Державного земельного кадастру визначено Порядком ведення Державного земельного кадастру.
Згідно з пунктом 70 вказаного Порядку державний кадастровий реєстратор у момент надходження до нього заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру разом з документами, зазначеними у пункті 69 цього Порядку, перевіряє, зокрема наявність повного пакета документів, необхідних для внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру.
Пунктом 107 Порядку ведення Державного земельного кадастру передбачено, що державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пунктів 49-54 цього Порядку.
На підставі пункту 110 Порядку для державної реєстрації земельної ділянки Державному кадастровому реєстраторові, який здійснює таку реєстрацію, подається, окрім іншого, оригінал погодженої відповідно до законодавства документації із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки (разом з позитивним висновком державної експертизи землевпорядної документації у разі, коли така документація підлягає обов'язковій державній експертизі землевпорядної документації).
Згідно з частиною першою статті 9 Закону України від 17 червня 2004 року N 1808-IV "Про державну експертизу землевпорядної документації" обов'язковій державній експертизі підлягають, зокрема, проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок земель водного фонду.
Отже, є правильними висновки судів першої та апеляційної інстанції про те, що для державної реєстрації земельної ділянки, яка належить до земель водного фонду, відповідачу, окрім інших документів, мав бути наданий висновок державної експертизи проекту землеустрою. Окрім того, на підставі пункту 111 Порядку, державний кадастровий реєстратор приймає рішення про відмову у державній реєстрації земельної ділянки відповідно до пунктів 70, 73, 77-85 цього Порядку в разі подання заявником документів, зазначених у пункті 110 цього Порядку, не в повному обсязі. Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що земельна ділянка, яка зареєстрована відповідачем 23 вересня 2014 року на підставі заяви ТОВ Миколаївське підприємство "Термінал-Укрхарчозбутсировина", віднесена до земель водного фонду, а державна експертиза землевпорядної документації проведена Державним агентством земельних ресурсів України лише 02 грудня 2014 року, тобто після проведення державної реєстрації земельної ділянки.
Між тим, при вирішенні спору по суті суд першої інстанції залишив поза увагою наступне.
Предметом спору у цій справі є правомірність дій відповідача щодо реєстрації у Державному земельному кадастрі земельної ділянки площею 157 га для розміщення та обслуговування об'єктів портової інфраструктури, підхідного каналу та причальних фронтів в межах території Галицинівської сільської ради Жовтневого району за кадастровим номером 4823380600:01:000:1753.
Водночас, позивач для поновлення порушеного права просив зобов'язати відповідача скасувати у Поземельній книзі запис про державну реєстрацію цієї ж земельної ділянки.
У відповідності до частини першої статті 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням, поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Згідно з абзацом 1 частини п'ятої статті 20 Земельного кодексу України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
Таким чином, вид використання земельної ділянки, тобто її цільове призначення в межах певної категорії земель, визначається в тому числі й на підставі документації із землеустрою.
У відповідності до статті пункту "д" частини другої статті 25 Закону України від 22 травня 2003 року N 858-IV "Про землеустрій" до документації із землеустрою відносяться проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
З назви наданого до матеріалів справи проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ТОВ Миколаївське підприємство "Термінал-Укрхарчозбутсировина" вбачається, що цей проект стосується розміщення та обслуговування об'єктів портової інфраструктури, підхідного каналу та причальних фронтів із земель державної власності не наданих у власність або користування в межах території Галицинівської сільської ради Жовтневого району Миколаївської області (далі - Проект відведення).
Між тим, з Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 23 вересня 2014 року № НВ-4801043172014 (далі - Витяг) вбачається наступне цільове призначенням земельної ділянки: для експлуатації та догляду за водними об'єктами.
У відповідності до частини першої статті 20 Закону України "Про Державний земельний кадастр" від 07 липня 2011 року відомості Державного земельного кадастру є офіційними.
Отже, цільове призначення земельної ділянки у Проекті відведення не співпадає із зазначеним цільовим призначенням земельної ділянки у Витягу, що доводить передчасність висновків суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову, оскільки не з'ясованою залишається обставина виникнення таких розбіжностей і чи впливають вони на правильність обраного позивачем предмета позову.
У взаємозв'язку із наведеним додатково слід з'ясувати, чи ототожнюється зазначене в Проекті відведення цільове призначення земельної ділянки з цільовим призначенням земельної ділянки, що наводиться у Витягу.
Таким чином, для правильного вирішення спору по суті після з'ясування зазначених обставин необхідно визначитися з тим, чи правильно позивач обрав й спосіб захисту порушеного права, а в разі необхідності, для повного захисту прав позивача - з можливістю виходу за межі позовних вимог.
Окрім того, вирішуючи чи підлягає задоволенню позовна вимога про зобов'язання відповідача скасувати у Поземельній книзі запис про державну реєстрацію зазначеної вище земельної ділянки, слід виходити з наступного.
У відповідності до вимог частини десятої статті 24 Закону України від 07 липня 2011 року № 3613-VI "Про Державний земельний кадастр" державна реєстрація земельної ділянки скасовується Державним кадастровим реєстратором, який здійснює таку реєстрацію, у разі: поділу чи об'єднання земельних ділянок; якщо протягом одного року з дня здійснення державної реєстрації земельної ділянки речове право на неї не зареєстровано з вини заявника. Аналогічні підстави скасування державної реєстрації земельної ділянки наведено у пункті 114 Порядку ведення Державного земельного кадастру.
У відповідності до частини четвертої статті 25 Закону України від 07 липня 2011 року № 3613-VI "Про Державний земельний кадастр" поземельна книга закривається у разі скасування державної реєстрації земельної ділянки.
Отже, чинним законодавством не передбачена можливість скасування державної реєстрації земельної ділянки у спосіб, визначений позивачем та судами першої та апеляційної інстанцій, тобто шляхом внесення до поземельної книги запису про скасування державної реєстрації земельної ділянки.
Суди не звернули на це увагу і поновили порушене право у спосіб, не передбачений чинним законодавством, що врешті призведе до неможливості виконання судового рішення.
Для повного захисту порушеного права адміністративний суд може обрати інший спосіб захисту порушеного права, навіть якщо про це не просить позивач.
Згідно з частиною другою статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
У відповідності до вимог частин другої, четвертої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.
В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції. Суд першої інстанції не дотримався вимог статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України.
Не усунув цих порушень й суд апеляційної інстанції, у зв'язку із чим справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
При новому розгляді справи суду першої інстанції слід урахувати наведене, визначитися з предметом позовних вимог та вирішити спір у відповідності до норм матеріального та процесуального права.
Керуючись статтями 210, 220, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів
Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю Миколаївське підприємство "Термінал-Укрхарчозбутсировина" та Миколаївської обласної державної адміністрації задовольнити частково.
Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 травня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2016 року у справі за позовом заступника прокурора Миколаївської області до Державного кадастрового реєстратора Відділу Державного земельного агентства в Жовтневому районі Миколаївської області Рябова Данила Степановича про визнання протиправними дій щодо реєстрації земельної ділянки та зобов'язання скасувати реєстрацію земельної ділянки скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала є остаточною, оскарженню не підлягає але може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: Горбатюк С.А.
Кравцов О.В.
Черпіцька Л.Т.